郝明瑤

【摘要】 威爾遜的《行政學(xué)研究》作為公共行政學(xué)學(xué)科產(chǎn)生的標志性文獻，為整個公共行政學(xué)的發(fā)展奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。分了析《行政學(xué)研究》的主干結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，并在結(jié)構(gòu)和內(nèi)容的基礎(chǔ)上對威爾遜“政治——行政”二分框架的意義進行了總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】 威爾遜；行政學(xué)；框架

威爾遜的《行政學(xué)研究》作為公共行政學(xué)學(xué)科產(chǎn)生的重要標志性文獻，以其提出的“政治與行政二分”框架為公共行政學(xué)科研究做出了巨大貢獻。這篇發(fā)表在《政治科學(xué)季刊》上的論文，用生動通俗的語言力圖闡述行政科學(xué)的獨立性和其他特點，并用形似散漫的結(jié)構(gòu)集中討論了從“行政科學(xué)的產(chǎn)生”到“地方與聯(lián)邦自治”等幾個主題，全面地將公共行政科學(xué)與政治學(xué)中進行了區(qū)分。

一、文章結(jié)構(gòu)梳理

為便于分析，現(xiàn)將論文結(jié)構(gòu)圖整理如下：

論文結(jié)構(gòu)上的特點也從語言中得到充分運用，每一個要說明的問題，都有威爾遜設(shè)問的提出，隨著問題的提出，問題逐步深入，從行政學(xué)存在的原因，到其產(chǎn)生和發(fā)展的時間，從普魯士國王的成功經(jīng)驗到法國大革命和拿破侖時期法國專制的存在，從美國人民主權(quán)到對公眾輿論的評價，從歷史經(jīng)驗的缺乏和客觀現(xiàn)實的限制到提出憲法與行政問題的區(qū)別，又從公眾輿論的特點提出文官制度的理想模式，最后在全文分析的基礎(chǔ)上提出了行政學(xué)的研究原則和方法。

二、文章內(nèi)容分析

在對此篇文章的結(jié)構(gòu)進行比較細致的梳理之后，我們再來細細咀嚼其中的精髓。行政學(xué)的產(chǎn)生和所有的學(xué)科一樣，獨立學(xué)科的產(chǎn)生既需要時代背景的孕育，也需要理論基礎(chǔ)的支撐。而威爾遜的這篇論文正承擔(dān)了行政學(xué)作為一門獨立學(xué)科出現(xiàn)的重要理論基礎(chǔ)這一角色，而學(xué)科產(chǎn)生的時代背景，則在《行政學(xué)研究》里有較為詳細的表述：民主制度的建立，政府角色的轉(zhuǎn)變使得行政管理已經(jīng)不再處于陰暗不為人所重視的角落，而為了更好地行使民主權(quán)力，成為一門獨立學(xué)科，有自己的研究方法，為人們所認識。

談及行政學(xué)的產(chǎn)生，其產(chǎn)生的時間和地點也是有助于我們更好地理解這一問題的。根據(jù)威爾遜的論文，“美國的學(xué)者迄今都沒有在這門科學(xué)的發(fā)展中發(fā)揮重要的作用，行政學(xué)的博士都產(chǎn)生在歐洲?！?“它是由法國和德國的教授們發(fā)展起來的”。而對于行政科學(xué)首先在歐洲得到重視，威爾遜認為是歐洲政府的壟斷性使其迅速采取的各種手段能得到有效的執(zhí)行，使得行政學(xué)的研究在歐洲更為便利。行政科學(xué)受到廣泛重視的原因時間為何“姍姍來遲”，既然行政機關(guān)作為政府最明顯的部分，經(jīng)歷了和政府本身一樣漫長的歲月，那么行政學(xué)產(chǎn)生如此之晚，必然有其特殊原因。從理論上看，政治學(xué)研究的結(jié)構(gòu)性傾向?qū)е铝巳藗儗π姓暮鲆?，而政治學(xué)的這種結(jié)構(gòu)性傾向是由當時的時代背景所決定的，“在很早的時代，麻煩的事情幾乎都出在政府的結(jié)構(gòu)方面”，而美國作為一個新興國家，并沒有在政府工作方面遇到大的困難，加之對國外行政學(xué)研究的不重視，行政學(xué)遲遲沒有在美國得到充分的發(fā)展。

1．阻礙因素

對于當時的美國，一切政府工作的原則首先就是自由，但分散的人民主權(quán)并不能為行政管理的發(fā)展提供任何便利條件，只是使得類似“集體的無理性”表現(xiàn)得更加明顯，行政權(quán)力行使更加困難而已。這在“以投票決定一切”的美國表現(xiàn)得尤為突出——在對公眾輿論的尊重和改變輿論的需要間，似乎沒有一個平衡存在，而控制著權(quán)力的公眾輿論并非一個理性的集體，對歷史經(jīng)驗的沿襲和偏見時時刻刻影響著輿論的導(dǎo)向，從而使得“教育”變得必要。威爾遜提出，即使是教育，在民主主權(quán)下，也有其格外的困難，因為這意味著對真理表達的清晰性和平易性要求很高，而這卻不是那些管理者所能做到的。

在這一部分，我認為威爾遜給你個提出了四個需要注意的阻礙因素：①人民主權(quán)的分化；②改革為大眾接受的困難性；③對輿論的尊重和改變輿論的困難性；④對真理表述為輿論接受的可能性。威爾遜認為這些因素在美國體現(xiàn)得尤為突出。

2．行政學(xué)研究的題材及特有目的

在這一部分，威爾遜似乎在重復(fù)強調(diào)前面已經(jīng)提到的“行政學(xué)與政治學(xué)二分”框架，但事實上，威爾遜只是在用學(xué)科間的比較的方法使得行政學(xué)更為清晰地呈現(xiàn)，避免混淆。他首先論述了行政學(xué)與政治學(xué)間的區(qū)別與聯(lián)系，并引用德國學(xué)者的話說明“行政管理置身于政治所有的范圍之外”，最后，他對憲法問題和行政管理問題進行了進一步闡述，表明只有憲法原則下的自由才是人們所擁有的自由，行政管理下的自由僅僅是其程序上的實現(xiàn)。

在比較后，公共行政的概念便得到了比較全面的概括。在這一部分，威爾遜對憲法的作用進行了界定，認為要區(qū)分“一般決策”和“特殊手段”，只有承認行政官員的主動性才能保證行政有效率。對于“分權(quán)”問題上憲法與行政管理的沖突，威爾遜進行了比較深刻的思考，認為民主制度下的分權(quán)，只有在“巨大權(quán)力”和“不受限制的自由處置權(quán)限”下形成對責(zé)任承擔(dān)者的激勵，才能使得民主分權(quán)下文官的行政效率。

3．公共輿論與行政管理

正如開篇所提出的，“大多數(shù)人以前僅僅聽命于政府，現(xiàn)在他們卻指導(dǎo)著政府。有些國家，政府曾經(jīng)對朝廷惟命是從，而現(xiàn)在卻必須遵從全民的意見”，正是在這樣的背景下，公共輿論與公共行政間的關(guān)系發(fā)生了劇變，如何理解此時公共輿論和行政管理的關(guān)系對于公共行政的職能界定具有重大意義。

雖然威爾遜認為“公共輿論對行政管理起權(quán)威性評論家的作用”，但緊接下來的三個段落，威爾遜從美國的投票式?jīng)Q策、輿論的教育問題等來限定了輿論對行政管理作用的范圍，這樣看起來似乎矛盾的一個部分，實質(zhì)上承接了上面他所闡述的關(guān)于“巨大權(quán)力”和“不受限制的自由處置權(quán)限”的論述，同時，也緊緊扣住了其“政治與行政二分”框架的中心?？此朴懻撦浾撆c行政管理的一個部分，實質(zhì)上也直指向論文的中心。

4．公共服務(wù)機關(guān)的后備人員

一個學(xué)科的正式誕生，必然伴隨著一個獨立教育體系或者科目的出現(xiàn)，對于公共行政，也是如此。在這一部分，威爾遜集中討論的問題就是文官后背人員的準備方式。其提出的“理想模式的文官制度的方式——選舉和經(jīng)常性的公開協(xié)商”以及“競爭性考試”到現(xiàn)在已經(jīng)成為各國選擇行政官員的主要方式。

5．研究行政學(xué)的方法

每一門獨立學(xué)科都有其系統(tǒng)的研究方法，通過比較，威爾遜認為不同政治體制下的行政管理具有相似性——結(jié)構(gòu)性相似以及合法目標的相似。從而構(gòu)成了其認為引進外國行政制度的可能性，在排除成見和嚴格區(qū)分政治和行政的前提下，威爾遜在這一部分提出，比較研究是行政學(xué)研究的方法。

許多西方學(xué)者至今仍認為，比較研究是行政學(xué)研究的唯一方法，威爾遜雖然在論文里并沒有明確指出比較研究的主宰地位，但事實上他已經(jīng)將比較研究的方法帶入了整篇論文的寫作，這是符合當時美國的的時代特征的。當時美國的政治制度發(fā)生了翻天覆地的巨大變化，在當時政治與行政仍然不分界限的情況下，政治格局的改變是否就意味著行政格局的改變?nèi)匀粵]有定數(shù)，在此，威爾遜提出用比較的方法研究行政學(xué)明顯對美國當時的行政需求相

符合。但無疑這也對后來行政學(xué)研究方法的發(fā)展方向產(chǎn)生了一些影響。

三、政治與行政二分法原則對于當代政府改革的啟示意義

如果對于二分法的探索只停留在其理論層面，那是遠遠不夠的。對于政府改革來說，首要條件是認清本國行政體制所面臨的具體問題，并結(jié)合這些理論的精髓推行政府改革方案。這對于我國政府改革有著重要的指導(dǎo)意義，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

(一)從政府管理工作的實踐來看，對政治與行政進行二分,有利于政府在對社會進行有效管理的過程中選擇正確的行為方法。政府實際上面臨著兩個不同的行為領(lǐng)域,即威爾遜所說的政治領(lǐng)域和行政領(lǐng)域，此二者之間的確存在著一定的差異。“對于參與統(tǒng)治和治理過程的行政人員,應(yīng)該明確區(qū)分政治與行政二者的不同”。中國特有的黨政關(guān)系導(dǎo)致了政治對于行政的絕對主導(dǎo)地位，使得行政部門不能獨立負責(zé)地行使權(quán)限。再者，由于黨政很難分開，行政行為實際上由黨組織來決定，甚至以行政部門內(nèi)黨組織的名義來實施。筆者認為，在政治領(lǐng)域應(yīng)該用政治方式，而在行政領(lǐng)域則宜采用行政方式，反之，用政治手段去解決行政問題，不但解決不了問題，反而會使問題更加復(fù)雜化；而若用行政手段去解決政治問題，同樣達不到解決問題的效果，且還有可能造成新的政治問題。二分法的觀點如果把握得當，有助于政府管理者辨別政治問題和行政問題，從而正確地選擇政府的行為方式。

(二)對保持政府穩(wěn)定的作用。政治與行政二者的活動領(lǐng)域、運行規(guī)律都各不相同。政治是不穩(wěn)定的、排他的和混亂的，行政是穩(wěn)定的、專業(yè)的且有秩序的。用政治沖擊或代替行政都會引起國家的動蕩，不利于政府的穩(wěn)定和政策的連續(xù)性。因此，政治行政二分法在一定意義上能夠保持政府的穩(wěn)定，并啟示我們應(yīng)立足于政府改革的實踐方面，在政策制定領(lǐng)域注重民主，實現(xiàn)決策的民主化；在行政領(lǐng)域則應(yīng)更加注重效率，使政治與行政都能得到充分

地發(fā)展。

四、研究意義

威爾遜最大的貢獻，就是把行政學(xué)從政治學(xué)中脫離出來，成為一門獨立學(xué)科，即“政治——行政二分”。雖然對這個框架的合理性一直以來受到質(zhì)疑，但不能不承認它仍然是“催生”公共行政最重要的標志文獻。這個分水嶺的確意味著一個巨大的變化，其影響并不僅僅限于學(xué)科理論方面，威爾遜對公共行政的研究顯然也對當時的政治界產(chǎn)生了不可估量的影響。當時在美國，面臨著權(quán)錢交易等一系列的腐敗現(xiàn)象侵蝕著公共行政系統(tǒng)導(dǎo)致低效率、聲名狼藉的重大問題，此時關(guān)注行政問題已經(jīng)是勢在必行。在威爾遜“巨大的權(quán)力和不受限制的自由”的前提下，顯然已經(jīng)對“承擔(dān)責(zé)任必不可少的條件”做出了最好的闡述。威爾遜為了能讓政府意識到承擔(dān)責(zé)任的重要性、意識到高效率執(zhí)行決策的重要性，在論文中對“職責(zé)”、“輿論”等問題進行了分析。除此之外，論文的重要貢獻還在于提出了比較研究是公共行政的重要研究方法。這在部分程度上承認了公共行政對政治學(xué)研究方法的繼承，也為今后比較行政學(xué)等學(xué)科的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

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