李媛媛

摘要森林保險具有很多不同于農(nóng)業(yè)保險的特點,而森林保險與農(nóng)業(yè)保險在保險標的上的根本性區(qū)別決定了森林保險必須單獨立法。同時,森林保險的標的也決定了森林保險的名稱不能為“林業(yè)保險”或“林木保險”。

關(guān)鍵詞森林保險農(nóng)業(yè)保險標的

中圖分類號:D922.28文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-336-02

目前正掀起了有關(guān)森林保險和農(nóng)業(yè)保險的大討論,其立法已提上日程,但很多人認為農(nóng)業(yè)保險包含森林保險,而森林保險到底應(yīng)該叫做“森林保險”還是“林業(yè)保險”或是“林木保險”似乎也不確定,這其實是保險標的的問題。因此,有必要在探討森林保險立法的其他問題之前,理順清楚,尤其是搞清楚森林保險與農(nóng)業(yè)保險的關(guān)系,從而統(tǒng)籌規(guī)劃森林保險立法與農(nóng)業(yè)保險立法。

一、森林保險不同于農(nóng)業(yè)保險的特點

農(nóng)業(yè)保險是指專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)過程中,對遭受自然災(zāi)害和意外事故所造成的經(jīng)濟損失提供保障的一種保險。

我國開辦的農(nóng)業(yè)保險主要險種有:養(yǎng)殖業(yè)如生豬保險,養(yǎng)雞保險、養(yǎng)鴨保險、牲畜保險,奶牛保險,耕牛保險,山羊保險,淡水養(yǎng)殖保險,養(yǎng)鹿保險、蚌珍珠保險等,種植業(yè)如水稻保險、蔬菜保險、林木保險、水果收獲保險、西瓜收獲保險、小麥保險、油菜保險、棉花保險、烤煙保險等。

目前我國教科書上一般認為農(nóng)業(yè)保險分為種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險,而種植業(yè)保險分為農(nóng)作物保險和林木保險兩類,其中林木保險又包括森林保險、果樹保險及園林苗圃保險等。這完全是按照《農(nóng)業(yè)法》中大農(nóng)業(yè)的概念來界定的森林保險。我國《農(nóng)業(yè)法》第二條規(guī)定:本法所稱農(nóng)業(yè),是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè),包括與其直接相關(guān)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。其所包含的林業(yè)是傳統(tǒng)意義上作為生產(chǎn)部門的林業(yè),不是既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)又是公益事業(yè)的當代林業(yè),因此盡管農(nóng)業(yè)與林業(yè)存在一些交叉部分,但林業(yè)是無法全部歸入農(nóng)業(yè)的。

可見,目前在我國,森林保險是農(nóng)業(yè)保險的一種,那么農(nóng)業(yè)保險是否能包括森林保險呢?

其實林木生產(chǎn)與作物栽培不相同。它具有生產(chǎn)周期長、見效慢、商品率高、占地面積大、受地理環(huán)境制約強、林木資源可再生等特點。同時因為森林具有的三大效益,即經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益,和森林所具有的生長周期長等特點,導(dǎo)致森林一旦受災(zāi)一方面很難恢復(fù),另一方面則損失巨大。因此,森林保險與農(nóng)業(yè)保險相比有自身的特點,不能包括在農(nóng)業(yè)保險當中。特點如下:

(一)可續(xù)保期長

在農(nóng)業(yè)保險中,保險期按生長季節(jié)只有幾個月,一個有生命的標的就此結(jié)束,續(xù)保時是另一個有生命的標的,而林木保險標的則是多年生植物,生長期長,就是一般速生用材林都在十年以上,特別是風景林或珍貴樹種有百年以上,對一個有生命的標的而言,其可續(xù)保期是相當長的。

(二)目前只承?；馂?zāi)責任,費率低

我國的原始森林經(jīng)若干年的跡地更新,逐步成為人工造林,雖說可能遇到的自然災(zāi)害比較多,但目前險種單一。由于地表上的草本植物和腐殖層減少,火災(zāi)發(fā)生的幾率減少損失率低。保險費率比農(nóng)作物低,一般在0.5%-1%。

(三)災(zāi)后的觀察期長

例如,在長江流域,由于林木的火災(zāi)發(fā)生旺季是秋冬干旱期,樹木被火燒后是否死亡當時測定不出來,必須到春暖花開時,觀察火燒跡地的樹木是否萌發(fā)新的枝葉,因此其觀察期在幾個月左右。

(四)費率制定與農(nóng)業(yè)保險不同

森林保險費率因與保險標的及其生產(chǎn)特點密切相關(guān),因此費率制定不同于農(nóng)業(yè)保險:首先,序列林價與費率;林業(yè)生產(chǎn)的勞動和資金投入往往要十幾年或幾十年才見效益的。采種、育苗、整地、造林階段投入的50%以上,其后是幼林撫育階段,經(jīng)營者投入逐漸減少,并維持一定水平。而林價(立木價值)與生產(chǎn)者的階段投入缺乏相關(guān)性,林木價值在不同生長期有不同價值。即所謂序列林價,也就是說,林業(yè)這個自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)相結(jié)合的過程中,前期、中期和后期,自然力的作用隨時間的推移而漸漸增多,立木價值不斷增大,而經(jīng)濟的投入則與此相反,林木生長期越長,投入越少,即所謂“以林養(yǎng)林”。其次,損失率與費率區(qū);森林災(zāi)害的損失程度與森林特征、地形、氣象因子、社會經(jīng)濟條件密切相關(guān),我國林區(qū)規(guī)模和氣象分布具有明顯的地域差異規(guī)律,這就說明我國各林區(qū)災(zāi)害損失率是不同的。在試辦中要根據(jù)當?shù)厣痔卣?災(zāi)害頻率和社會經(jīng)濟條件,因地制宜的估算損失率,劃定費率區(qū),繪制森林保險費率區(qū)劃圖,為長期穩(wěn)妥經(jīng)營森林保險提供可靠資料。最后,林齡與等級費率;對于相同樹種來說,確定保險純費率時,有必要分成若干費率檔次。如人工杉木林,根據(jù)幼齡林、中齡林、成熟林等林齡階段劃分檔次,采用不同費率級別是合理的。

森林保險不同于農(nóng)業(yè)保險的特點使森林保險單獨立法具有了現(xiàn)實可能性。

二、森林保險應(yīng)單獨立法

森林保險除了具有以上所說不同于農(nóng)業(yè)保險的特點外,還有最重要一點就是其標的的特殊性決定了其必須單獨立法。保險標的指的是保險公司所承保的對象,既,財產(chǎn)保險中的財產(chǎn)、人身保險中的人的身體或壽命。2008年11月17日,國家林業(yè)局舉辦的“林業(yè)擴大內(nèi)需及災(zāi)后恢復(fù)重建”工作布置會上表示我國將建立政策性森林保險制度。但森林保險的標的——森林,如何界定,卻一直含混不清,

(一)法律上“森林”的界定

不同國家因自然、社會、經(jīng)濟條件和政治體制的差別,對森林的定義也千差萬別。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)、IUFRO、國際熱帶木材組織(ITTO)、IPCC等國際組織以及與全球變化有關(guān)的UNFCCC、生物多樣性公約(UNCBD)、防治荒漠化公約(UNCCD)以及聯(lián)合國森林論壇(UNFF)等均涉及到森林問題,但對森林及其相關(guān)的術(shù)語(造林、再造林、毀林、森林更新、森林退化、植被恢復(fù)、植被破壞等)的定義因不同的應(yīng)用目的而異。

本文研究的“森林保險”是法律意義上的立法研究,因此必須明確法律意義上“森林”的含義,才能使森林保險有的放矢。

當前,我國對界定法律上的“森林”具有指導(dǎo)意義的林業(yè)規(guī)范性法律文件有《森林法實施條例》第二條第二款和第四款,還有國家標準《造林技術(shù)規(guī)程》(GB/T15776一2006)和《森林法》第四條的規(guī)定。

《森林法實施條例》第二條第二款規(guī)定:“森林,包括喬木林和竹林。”這似乎指明了森林的范圍,可這并不是森林的內(nèi)涵,而且對森林范圍的界定在實踐中也存在爭議,例如很多人主張森林包括灌木林。而《森林法》在說到森林的五種分類①時都提到林木或灌木林。如:“森林分為以下五類:防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林、特種用途林”,“(一):以防護為主要目的的森林、林木和灌木叢,包括水源涵養(yǎng)林,水土保持林,防風固沙林,農(nóng)田、牧場防護林,護岸林,護路林”?！?二):以國防、環(huán)境保護、科學(xué)實驗等為主要目的的森林和林木,包括國防林、實驗林、母樹林、環(huán)境保護林、風景林,名勝古跡和革命紀念地的林木,自然保護區(qū)的森林”?？梢?森林包括灌木林,而林木也包涵在森林當中。而森林的五種分類說明經(jīng)濟林也包涵在森林當中?！渡址▽嵤l例》第二條第四款規(guī)定:林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。森林附著于林地上,因此在以上林地上生長的也是森林。

根據(jù)《造林技術(shù)規(guī)程》對于造林檢查驗收的規(guī)定,凡造林面積連續(xù)成片在0.067h㎡以上的,按片林統(tǒng)計,其他按四旁造林統(tǒng)計。林帶行數(shù)在兩行及兩行以上且喬木林帶行距不超過4m(不含)、灌木林帶行距不超過2m(不含),邊疆面積在0.067h㎡以上的,按片林統(tǒng)計。缺口長度不超過寬度3倍的林帶按一條林帶計算,否則應(yīng)視為兩條林帶。單行林帶按四旁造林統(tǒng)計。同時《森林法實施條例》第二十四條也規(guī)定:森林面積,包括郁閉度0.2以上的喬木林地面積和竹林地面積、國家特別規(guī)定的灌木林地面積、農(nóng)田林網(wǎng)以及村旁、路旁、水旁、宅旁林木的覆蓋面積。可見,片林和四旁林都是法律中的森林。

當然,法律意義上的“森林”內(nèi)涵并不是一成不變的,隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展,學(xué)者和林業(yè)工作者對于“森林”概念的合理成分會被林業(yè)規(guī)范性法律文件適時吸收,將其上升為法律意義上的“森林”內(nèi)涵,使法律意義上的“森林”更能反映當時社會物質(zhì)生活條件的要求。

(二)森林保險的標的

通過上面的分析,我們認為凡是符合以上《森林法》、《造林技術(shù)規(guī)程》和《森林法實施條例》有關(guān)要求的“森林”都是森林保險的標的,下位法與上位法規(guī)定不同的,以上位法為準。森林保險的標的按起源不同,可分為天然林和人工林;按所有制形式不同,可分為國家所有林、集體所有林和個人所有林;按規(guī)模不同,可分為片林、四旁林和林木;按功能不同,可分為防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林、特種用途林。所以經(jīng)濟林不是農(nóng)業(yè)保險的標的而是森林保險的標的。如現(xiàn)在的果樹保險的承保對象是常綠果樹和落葉果樹及其果產(chǎn)品,其保險責任主要是各種氣象災(zāi)害所造成的損失,既承保生產(chǎn)期間因果樹受災(zāi)所造成的損失,也承保結(jié)果期間的相關(guān)損失,其保險標的常綠果樹、落葉果樹具有林木生長的特征,而果產(chǎn)品具有農(nóng)作物生長的特征,所以前面是森林保險的標的,而后面是農(nóng)業(yè)保險的標的。立法應(yīng)正確區(qū)分森林保險和農(nóng)業(yè)保險的標的以便于合理制定費率?？煞謩e頒布森林保險法、農(nóng)業(yè)保險法,或統(tǒng)一制定政策性保險法。

森林保險的標的按性質(zhì)分類主要有兩種:一是物質(zhì)性標的,其承保對象是被保險人享有所有權(quán)或用益物權(quán)(如集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán))的物質(zhì)標的物的經(jīng)濟價值;二是生命性標的,其承保對象就是被保險標的的生命和整體機能。其中,防護林,特種用途林主要以生命性標的為承保對象,再細致些,如防護林主要以整體機能為保險標的,而名勝古跡的林木價值則不僅僅是物質(zhì)性的經(jīng)濟價值、更重要的是其不可替代的人文價值,所以其生命為承保標的。而用材林、經(jīng)濟林和薪碳林主要以物質(zhì)性標的為承保對象,砍伐后尚未集中存放的圓木以及竹林等也是以物質(zhì)性標的為承保對象。這也是森林保險標的與農(nóng)業(yè)保險標的最大的區(qū)別,森林保險標的不是單純的物質(zhì)性標的,而農(nóng)業(yè)保險標的都是第一種物質(zhì)性標的,而無生命性標的。

森林保險與農(nóng)業(yè)保險在保險標的上的根本性區(qū)別決定了森林保險必須單獨立法。

三、森林保險的名稱

如前所述,森林保險應(yīng)獨立于農(nóng)業(yè)保險單獨立法,但關(guān)于森林保險的名稱,現(xiàn)在學(xué)者文章中主要出現(xiàn)“林業(yè)保險”、“林木保險”和“森林保險”三種,那么在立法時森林保險的名稱應(yīng)該叫什么才更科學(xué)呢?“林業(yè)保險”、“林木保險”還是“森林保險”?

(一)林業(yè)保險

關(guān)于林業(yè)的定義多種多樣,各學(xué)科都有自己定義林業(yè)的不同角度,有的將林業(yè)定義為“培育和保護森林以取得木材和其他林產(chǎn)品的生產(chǎn)事業(yè)”。有的將林業(yè)解釋為:“林業(yè)不僅是指森林的經(jīng)營,還包括了林產(chǎn)品加工、分配、市場,林地資源與水資源的利用與保護,以及與林產(chǎn)品生產(chǎn)有關(guān)的自然、經(jīng)濟、社會、政治和文化等方面的因素”。還有的將林業(yè)表述為:在人和生物圈中,通過先進的科學(xué)技術(shù)和管理手段,從事培育、保護、利用森林資源,充分發(fā)揮森林的多種效益,且能持續(xù)經(jīng)營森林資源,促進人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境和資源協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和社會公益事業(yè)。這些提法從不同角度揭示了林業(yè)的涵義,但法律中所說的“林業(yè)”應(yīng)以國家確定的林業(yè)行政主管部門的職能為依據(jù)來定義其內(nèi)涵,換句話說,那些被國家確定為林業(yè)行政主管部門職能所涉及的事項都是林業(yè)法所說的“林業(yè)”,都是林業(yè)法調(diào)整的對象,這就是為什么林業(yè)法除了包括《森林法》外,還包括《防沙治沙法》等看似與傳統(tǒng)林業(yè)含義無關(guān)的法律,這也是由當代林業(yè)既是一項重要的公益事業(yè)又是一項基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)所決定的?？梢哉f法律中的“林業(yè)”是一個廣義的林業(yè)概念,所以如果以林業(yè)作為森林保險的標的,也既成為“林業(yè)保險”的話那么野生動物、野生植物甚至濕地也都將成為保險的標的。但這并不符合保險的三要素:危險的存在、多數(shù)人參加保險以及損失的填補。并且也顯然與我們所一直探討的森林保險不相一致。也既森林保險不能稱作林業(yè)保險,森林保險立法時更不能以林業(yè)為保險標的。

(二)林木保險

林木:生長在樹林中的樹。根據(jù)《森林法》第二條的規(guī)定:林木,包括樹木和竹子。根據(jù)以上關(guān)于法律上“森林”的界定可知:林木包涵在森林當中。森林是地球上最大的陸地生態(tài)系統(tǒng),是以林木為主體構(gòu)成的系統(tǒng)性結(jié)構(gòu)。如果叫做“林木保險”,其保險標的則不能包括森林保險的第二種標的中的被保險對象的整體機能。而叫做“森林保險”,其標的則可以包涵作為森林組成部分的林木個體。