譚 彬

摘要我國的《社會保險法(草案)》中,對于進城務(wù)工的農(nóng)民和失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險均有原則性的涉及,但對于農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險制度,則是“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”,顯得頗為籠統(tǒng)。鑒于此,本文在對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀進行分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合其它國家的做法及我國的實際情況,對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建進行了一定的思考,以期對該草案的完善有所裨益。

關(guān)鍵詞《社會保險法(草案)》農(nóng)村養(yǎng)老保險養(yǎng)老保險制度

中圖分類號:C913文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-267-02

養(yǎng)老保險制度的確立和實行,不僅有利于勞動力的再生產(chǎn),也有利于社會的安定,還有利于經(jīng)濟的發(fā)展。由此,當今世界各國均建立了養(yǎng)老保險制度,我國也不例外。自1951年政務(wù)院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》以來,我國的養(yǎng)老保險經(jīng)歷了由企業(yè)保險到區(qū)域保險再到全國保險的演變,取得了長足的進展。但是,該制度的不足之處也較為明顯,農(nóng)村養(yǎng)老保險的相對缺位即為其中之一。目前,我國正在討論《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定,借此契機,筆者擬對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度略為建言,以期達到拋磚引玉之效。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀

長期以來,我國的養(yǎng)老及相應的制度設(shè)計主要是為了解決城市老年人口的問題,關(guān)于退休金(養(yǎng)老金)等規(guī)定主要適用于城鎮(zhèn)職工;農(nóng)村老人普遍實行家庭養(yǎng)老或者通過土地保障解決養(yǎng)老的問題,“五保戶”以及“軍烈屬”則由集體統(tǒng)一供養(yǎng)。但是,隨著城市化的發(fā)展和工業(yè)化的發(fā)展,農(nóng)村的家庭養(yǎng)老功能正在弱化。同時,土地的收入占農(nóng)民總的收入的比重呈下降趨勢:如果農(nóng)民沒有出去打工,收入很低;如果農(nóng)民出去打工,那么其他的經(jīng)營收入則能占到其收入的一半以上。雖然我國從1986年即開始進行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)的試點工作,且于1991年根據(jù)國務(wù)院的決定,建立農(nóng)村養(yǎng)老保險辦公室對縣市級以上的養(yǎng)老保險工作進行管理,但在實際運作中,國家沒有財政投入,主要依靠農(nóng)民個人繳費和集體補助來籌集資金,養(yǎng)老金則按照個人帳戶的計算金額來領(lǐng)取,發(fā)展比較緩慢。①由此可見,我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出如下特點:

首先,在社會老齡化進程加快的背景下,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已無法承擔照顧農(nóng)村老人全部生活的重任。隨著城市化的推進,越來越多的農(nóng)村青壯年人口進入城市,農(nóng)村人口的年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“兩頭大,中間小”的局面。據(jù)統(tǒng)計,2000年我國農(nóng)村8.33億人口中,65歲以上的老年人口估計占7.36%,到2030年6.64億農(nóng)村人口中,65歲的老年人口將達到17.39%為1.29億。②在農(nóng)村,家庭養(yǎng)老的主要經(jīng)濟基礎(chǔ)是儲蓄。但是,由于農(nóng)村居民儲蓄的數(shù)額較低,投資渠道單一,面對日益增大的老年人口基數(shù),這種以儲蓄為主的家庭養(yǎng)老越來越難以滿足農(nóng)村養(yǎng)老的要求。

其次,農(nóng)村養(yǎng)老難以完全依賴土地保障來實現(xiàn)。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》提供的數(shù)據(jù),從2004年到2006年,全國農(nóng)民的工資性收入分別為998.46元、1174.53元、1374.80元,家庭經(jīng)營純收入則分別為1745.79元、1844.53元、1930.96元。③可見,工資性收入的增幅日益快于經(jīng)營性收入的增幅。在這種情形下,土地的保障功能也隨之逐漸減弱。雖然對于有的農(nóng)民來說,土地仍然是很重要的生產(chǎn)資料,但由于農(nóng)產(chǎn)品的價格相對較低,從土地上獲得的收益很微薄,所以完全依靠土地來養(yǎng)老的選擇亦不盡可行。

再次,從立法來看,我國農(nóng)村養(yǎng)老保險在憲法中有根本性保障的規(guī)定。另外,民法通則、婚姻法、繼承法、老年人權(quán)益保障法等對農(nóng)民養(yǎng)老保險問題也有直接或間接的規(guī)定。④但是,這些散見于各法律部門的規(guī)范無法為該問題的調(diào)整提供統(tǒng)一的尺度,而為了推行該制度出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》則滯后于現(xiàn)實的需求——自該方案實施以來,農(nóng)村居民的參保率并不高便可說明這一問題。

最后,從實踐來看,由于立法的分散性,各省市均規(guī)定了在本區(qū)域適用的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,更有甚者,在同一城市的不同地區(qū)實行不同的規(guī)定,如重慶市南岸區(qū)和涪陵區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險的差異即為例證,這不僅使得公眾面對此問題時無所適從,還使得統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度難以建立,最終無法實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的應有功能。另外,依據(jù)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》,資金籌集主要以“個人交費為主、集體補助為輔、國家予以政策支持”,以“建立個人賬戶,實行儲備積累,按積累總額確定發(fā)放標準”。這種模式主要依靠個人繳費,國家在其中的責任甚輕,實際上并不是嚴格的“社會”保險行為。

綜上所述,基于我國社會的變遷,在農(nóng)村長期占據(jù)著重要地位的家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老逐漸式微,而養(yǎng)老保險在立法和實踐中卻存在著種種不足。因此,隨著社會老齡化進程的加快,推行完備的農(nóng)村養(yǎng)老保險顯得日益迫切。筆者認為,可在借鑒其它國家有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的實際情況,探索符合我國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

二、其它國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

隨著經(jīng)濟的發(fā)展,許多國家為農(nóng)民提供了基本的社會養(yǎng)老保障。而在制度的創(chuàng)立過程中,為了縮小城鄉(xiāng)收入和社會保障差距,各國在建立農(nóng)民社會保障時大都奉行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的思路,對農(nóng)民養(yǎng)老保險給予大量的財政補貼,或直接由財政出資給予養(yǎng)老保障。具體來講,有的采取非繳費性的農(nóng)民養(yǎng)老福利制度,有的不加區(qū)別地將農(nóng)民納入國民養(yǎng)老保障體系,也有的則專門建立了針對農(nóng)民的養(yǎng)老保險制度,主要包括:⑤

(一)非繳費性的國民養(yǎng)老保障制度

建立非繳費性養(yǎng)老保障制度的主要是英國及英聯(lián)邦國家、北歐等國家。這種模式的特點是,待遇全民普享,一般實行等額養(yǎng)老金,養(yǎng)老金水平與個人收入無關(guān),資金來源于國家公共稅收,個人無需繳納任何費用。

(二)實行農(nóng)民養(yǎng)老保險制度

目前主要是德國、日本、美國、韓國等國家采取這種模式為農(nóng)民建立了養(yǎng)老保險制度。在這種模式下,農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險費,公共財政在籌資上給予資助或托底。

(三)完全積累的國民養(yǎng)老保障計劃

目前世界上只有少數(shù)亞、非國家實行這種模式。在該模式下,保險基金來源于雇主和雇員按照工資收入的一定比例繳納的保險費、獨立勞動者或自雇者按照個人收入的一定比例所繳的保險費,國家不進行資助,不負擔保險費,僅給予一定的政策性優(yōu)惠。

對其它國家的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進行分析,不難發(fā)現(xiàn),非繳費性的國民養(yǎng)老保障制度和完全積累的國民養(yǎng)老保障計劃在我國不盡可行:前者的實施需要大量的財政支出,正處于發(fā)展中而且各地發(fā)展不平衡的我國尚未具備相應的條件;后者幾乎完全依賴于個人的繳費,這種方式無法調(diào)動參保人的積極性。是故,我國可在第二種模式的基礎(chǔ)上進一步構(gòu)建適宜的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

三、構(gòu)建我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思考

經(jīng)過多年的經(jīng)濟建設(shè),我國的國民生產(chǎn)總值已有很大程度的增長,這在國務(wù)院向十一屆全國人大二次會議所作的政府工作報告中得以證實。該報告指出,去年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值超過了30萬億元人民幣。另外,各地方在推行農(nóng)村養(yǎng)老保險的過程中積累了很多經(jīng)驗,這些都為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建提供了有利的條件。具體而言,設(shè)置該制度時應關(guān)注如下幾個方面:

第一,在《社會保險法》中,有必要明確我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度遵循的基本原則,可包括與經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應原則——養(yǎng)老保險制度作為上層建筑的組成部分之一,需要建立在一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)之上;區(qū)別對待原則——我國各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一,需要針對具體問題作出具體的分析;循序漸進原則——逐步擴大農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍,使之逐漸與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系銜接,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系;責權(quán)利相一致原則——明確農(nóng)村養(yǎng)老保險中各主體的責任、權(quán)利、義務(wù),使責任得以明晰、權(quán)利得以實現(xiàn)、義務(wù)得以履行。

第二,在《社會保險法》中有必要依據(jù)上述原則設(shè)立專章對農(nóng)村養(yǎng)老保險問題進行規(guī)范,而非目前草案中所提及的“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的方式。這樣,既可避免如此籠統(tǒng)的規(guī)定難以操作的弊端,又可提升農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法層次,還可大大減少前文所提及的由于立法的分散引起的實踐中的亂象。此外,根據(jù)我國的實情,這樣的做法不僅是對短期內(nèi)難以消除的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的回應,也是為其將來與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的銜接夯實基礎(chǔ),最終實現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。

第三,設(shè)置農(nóng)村養(yǎng)老保險制度時,有必要總結(jié)各地的實踐經(jīng)驗。雖說我國的有關(guān)立法相對滯后,但各地已進行了有益的探索。如北京農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中涉及政府補貼、參保人遷居等方面;江蘇省政府明確在先行試點的基礎(chǔ)上,在全省逐步建立新農(nóng)保制度,切實保障農(nóng)村老年居民的基本生活;重慶的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度中則涉及個人繳費比例和扶助金的發(fā)放等方面;河南省則推動有條件的地方政府,逐步加大對農(nóng)保制度建設(shè)的投入,逐步建立參保補貼制度和轉(zhuǎn)移支付機制等等,其中的經(jīng)驗和教訓對于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的規(guī)制無疑大有益處。

第四,由于我國各地區(qū)的發(fā)展不平衡,依據(jù)區(qū)別對待原則,各地可在《社會保險法》所規(guī)定的制度框架下,結(jié)合本地區(qū)的實際情況,制定具體的實施辦法。這樣,既可落實社會保險法中的相關(guān)規(guī)定,又可為該制度的完善提供豐富的實踐經(jīng)驗。需要說明的是,此時的各地推出的具體措施不同于上文所述的目前各省市關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的規(guī)定——前者須在社會保險法確定的范圍內(nèi)進行,后者則可視為該法尚未出臺時期的權(quán)宜之計。

第五,就該制度的具體設(shè)計而言,鑒于養(yǎng)老保險資金的籌集是制度實施的前提和基礎(chǔ),故此處著重討論此問題。筆者認為,依據(jù)責權(quán)利相一致原則,同時借鑒其它國家工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的思路,結(jié)合我國現(xiàn)階段國民生產(chǎn)總值的狀況,國家應切實擔負起相應的責任,積極引導并參與該制度的運行,如可考慮對農(nóng)村養(yǎng)老保險給予財政補貼,而且,隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展,國家補貼和個人繳費的比例應隨之進行調(diào)整。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有必要依法繳納一部分費用,以其作為養(yǎng)老保險的籌資渠道之一。這樣一來,國家、集體、個人的責權(quán)利較為明晰,養(yǎng)老保險資金的籌集才會得到充分的保障,在此基礎(chǔ)上的資金管理、運營等配套制度才能運轉(zhuǎn)良好。

總之,我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的現(xiàn)狀迫切要求構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。在對其它國家的養(yǎng)老保險制度進行介紹和分析的基礎(chǔ)上,筆者以《社會保險法(草案)》為視角進行了上述思考,希望能為該制度的設(shè)置及完善有所裨益。