梁 強(qiáng)

摘要日本執(zhí)行對華開發(fā)援助30年間,并非一成不變,而是隨著國際政治環(huán)境、日本的國家戰(zhàn)略和對外目標(biāo)等因素的變化而不斷做出調(diào)整。這種調(diào)整是多種因素綜合作用的結(jié)果。本文試從能源這一角度探析能源因素對日本對華ODA政策的影響。在對華ODA初期日本援助主要集中于中國鐵路、港口等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),20世紀(jì)90年代以后,對華ODA的援建項目轉(zhuǎn)向環(huán)保等領(lǐng)域。誠然,能源因素對日本此種調(diào)整起了重要作用。

關(guān)鍵詞日本能源ODA援建項目

中圖分類號:D80文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-192-02

ODA是政府開發(fā)援助(Official Development Assistance)的簡稱,指由發(fā)達(dá)國家政府實施的,旨在促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)開發(fā)的國際間經(jīng)濟(jì)合作。① 1958年,日本首次實施ODA政策,向印度提供日元貸款。其后,隨著日本經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速的發(fā)展,對外援助也迅速擴(kuò)大。特別是80年代以后,日本在國際開發(fā)援助中的地位日趨重要。日本對華ODA政策始于1979年,30年間日本向中國提供約3.4萬億日元(約2248億人民幣)的開發(fā)貸款、無償援助以及技術(shù)支持,其中以對華日元貸款為主,占總援助額的90%左右。日本經(jīng)濟(jì)援助有力的促進(jìn)了中國的改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、日本對華ODA援助項目的調(diào)整

日本是向中國提供援助最多的發(fā)達(dá)國家,在改革開放初期中國建設(shè)資金不足的情況下,對中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)做出重大貢獻(xiàn)。但日本對華ODA政策并不是一成不變的,而是隨著國際政治環(huán)境和日本的國家戰(zhàn)略、對外目標(biāo)等因素的變化而不斷做出調(diào)整。

中國在改革開放初期資金、技術(shù)缺乏,基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)落后,迫切需要外部力量的援助。1978年9月,日本經(jīng)濟(jì)協(xié)會會長稻山嘉寬在訪華時提出,中國可以運(yùn)用日本政府提供的開發(fā)援助。時任國家副總理的鄧小平表示要對日本援助予以研究,并在隨后訪日期間表示接受日本政府對華援助。日本對華ODA分為三個部分,日元貸款是最主要的一項,它是有償援助,援助資金大,還款時間長、利率低,貸款期限一般為30年,前十年只付利息不還款,另外如有困難還有十年的寬限期,利率僅為0.75%~1.5%,② 在當(dāng)時中國建設(shè)資金嚴(yán)重短缺的情況下,這樣優(yōu)厚的貸款符合中國的需求。日本政府也有意支持中國改革開放,改善同中國的關(guān)系。于是,日本對華ODA水到渠成。大平正芳首相在1979年訪華時表示,日本將向中國提供日元貸款和技術(shù)合作。

在日本對華ODA政策的制定和實施過程中,能源始終是起到重要作用的因素。1979~1983年實施第一次日元貸款,貸款金額達(dá)3309億日元,援助項目主要集中在兩港兩路:秦皇島港擴(kuò)建項目、北京至秦皇島鐵路擴(kuò)建項目、日照石臼所港建設(shè)項目和兗石鐵路建設(shè)項目。這批貸款是改革開放以來中國接受的最大的一筆外國貸款,它配合中國實施的經(jīng)濟(jì)建設(shè)五年計劃,有力的促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)。第一次日元貸款實施的比較成功,受到兩國政府和人民的肯定。1984~1989年,日本順利實施第二次日元貸款,對中國16個項目提供4700億日元貸款金額,這批貸款的援建項目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如:山西大同至河北秦皇島鐵路建設(shè)項目、江蘇連云港擴(kuò)建項目、山東青島港擴(kuò)建項目、湖南衡陽至廣州鐵路擴(kuò)大運(yùn)輸能力項目等占貸款金額較大的建設(shè)項目。③ 1988年,竹下登首相訪華時表示提供第三次對華援助的意向,自1990年到1995年共對華提供8100億日元的日元貸款。但在1989年“六四風(fēng)波”后,日本政府宣布凍結(jié)原計劃于1990年開始實行的第三次對華日元貸款。1991年,在西方國家中日本第一個解除對華制裁,實施第三次對華貸款。第三次日元貸款共援助42個項目,這些項目涉及碼頭、港口、鐵路、電力和通訊等領(lǐng)域。其中援助金額比較大的項目如:北京十三陵抽水蓄能發(fā)電站項目、秦皇島煤炭碼頭四期建設(shè)項目、山西朔縣至河北黃驊港鐵路建設(shè)項目、上海寶山基礎(chǔ)設(shè)施改造項目、深圳大亞灣鹽田港一期建設(shè)項目、天生橋一級水力發(fā)電站項目等。④ 這是日本最后一次把對華ODA的援建項目主要集中于中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從第四批日元貸款開始,對華援建項目向環(huán)保等領(lǐng)域傾斜。

20世紀(jì)90年代以后,日本對華ODA政策發(fā)生了重大變化。1992年 6月,日本內(nèi)閣會議公布了《政府開發(fā)援助大綱 》,提出“ODA四原則”。對戰(zhàn)后以來ODA政策的基本理念和原則方針進(jìn)行了重大調(diào)整,對ODA附加嚴(yán)格的政治條件和非經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn),突出了利用ODA的“杠桿”作用制約中國戰(zhàn)略意圖。⑤ “ODA四原則”很快就在對華援助中使用了。1993年在圍繞第四次日元貸款談判時,日本提出把過去一次決定5—6年的“多年度決定方式”改為每年決定一次的“單年度決定方式”。通過談判,作為一種過渡方式,中、日雙方以“3+2”達(dá)成協(xié)議,即先確定前三年的貸款金額5800億日元,三年期滿后再落實后兩年的貸款金額。在對華援建項目上也發(fā)生重大變化,前三次日元貸款重點放在優(yōu)先幫助中國建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,73件日元貸款援助項目中沒有一件項目投向環(huán)保領(lǐng)域。但在第四次貸款實施時開始傾向于幫助中國解決貧困和保護(hù)環(huán)境。1996年,22個項目中投向環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的項目有8件,占項目總數(shù)的36.4%,1999年,19個項目中有14個是涉及環(huán)保的,占項目總數(shù)的73.7%。⑥ 進(jìn)入21世紀(jì)以后,日本對華ODA政策發(fā)生急劇變化,主要體現(xiàn)在援助金額連續(xù)急劇下滑。2000年是2273.75億日元,2001年是1754.76億日元,比2000年下降了519億日元,2003年只有967億日元,降至1000億日元以下。⑦ 2008年3月,日本政府表示:最后一次向中國提供463億日元的貸款后將不再新增對華日元貸款,至此實施了30年的對華貸款政策將成為歷史。

二、能源與對華援建項目調(diào)整的關(guān)系

日本在對華日元貸款,始終把能源作為一個必須考慮的因素。日本作為一個島國,孤懸海外,地狹人稠,除了水和森林外,資源相當(dāng)匱乏,絕大部分的能源依賴于進(jìn)口。20世紀(jì)70年代,阿拉伯國家為懲罰支持以色列的西方國家,對石油聯(lián)合實行提價、限運(yùn)等措施,由此引發(fā)了二戰(zhàn)以后最為嚴(yán)重的一次經(jīng)濟(jì)危機(jī)。日本有近80%的石油來源于中東地區(qū)。這次危機(jī)對日本打擊很大,引起日本的石油恐慌。日本政府認(rèn)識到,能源不僅對于日本的經(jīng)濟(jì)利益,而且對國家安全有至關(guān)重要的的作用。日本政府決定廣開石油進(jìn)口渠道,增加石油戰(zhàn)略儲備。中國是日本的近鄰,能源豐富,日本早就對中國的能源垂涎欲滴。1978年,中國實行改革開放政策,當(dāng)時缺乏資金、技術(shù),愿意接受日本對華援助。這激起日本濃厚的興趣,對華援助一舉三得:一可以彌補(bǔ)中國放棄日本侵華戰(zhàn)爭的賠償,改善中日關(guān)系。二又可以通過共同開發(fā),獲得中國豐富的能源。三還可以打開中國市場,促進(jìn)中日經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的增長。自1979年開始實施第一批對華貸款到1990年代初期的三批貸款中,絕大部分的貸款集中于東部沿海地區(qū),援助中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。日本對華ODA的援助項目并不是隨機(jī)的,有著日本自身的戰(zhàn)略考慮,援助中國修建鐵路、港口、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施,就可以更好的把中國西部的能源運(yùn)往日本。時任日本外相、積極推動對華 ODA的大來佐武郎坦承:“ (1979年度的)500億日元貸款項目 ……都是為了把煤炭從內(nèi)地運(yùn)出來 ,從而帶有為向日本供應(yīng)煤炭鋪平道路的內(nèi)容。這當(dāng)然同日本的能源政策密切相關(guān)。日本學(xué)者小島末夫也指出:“日本對長期進(jìn)口中國的能源寄予厚望 ,這是推動日本對中國提供日元貸款的重要原因。”⑧ 這符合日本廣開能源進(jìn)口渠道的國家戰(zhàn)略。

20世紀(jì)90年代以來,中國在日本能源戰(zhàn)略中的地位不斷下降。首先,經(jīng)過十多年的發(fā)展,中國經(jīng)濟(jì)有了突飛猛進(jìn)的增長,在經(jīng)濟(jì)增長的同時,卻是以犧牲環(huán)境和大量消耗能源為代價的。中國在1993年由石油出口國變?yōu)槭蛢暨M(jìn)口國,當(dāng)年進(jìn)口石油1000多萬噸,并在隨后幾年里,中國石油凈進(jìn)口量不斷攀升,2003年上升到9112萬噸。在以石油為代表的能源出口中,中國對日本的能源出口越來越少,反而在國際能源市場上與日本的競爭越來越激烈。其次,受第一次石油危機(jī)的打擊,日本開始重視節(jié)能和新能源開發(fā)技術(shù)的研究,并取得重大進(jìn)步,90年代日本節(jié)能技術(shù)已經(jīng)達(dá)到世界先進(jìn)水平,使得日本對石油等能源依賴大大降低。在注重節(jié)能技術(shù)的同時,也加大對新能源的開發(fā)研究力度。如:1980年,日本推出《替代石油能源法》,開始大規(guī)模推進(jìn)石油替代能源的綜合技術(shù)開發(fā),比如在核能、太陽能、水力發(fā)電等方面取得重大進(jìn)步。再者,進(jìn)入20世紀(jì)90年代,國際能源市場相對比較穩(wěn)定。90年代后,俄羅斯在經(jīng)歷了劇烈震蕩后,石油產(chǎn)量迅速增加。非洲、拉美的石油產(chǎn)量也持續(xù)增加。這在一定程度上改變了中東地區(qū)的石油壟斷,促使世界石油格局走向多元化。同時,發(fā)達(dá)國家的節(jié)能與新能源開發(fā)也取得重大進(jìn)步,對傳統(tǒng)能源的依賴性降低。

在援助初期,日本側(cè)重于幫助中國建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,可以很好的利用中國的能源,實現(xiàn)日本能源進(jìn)口渠道多元化的戰(zhàn)略。但當(dāng)中國在日本能源戰(zhàn)略中的地位不斷下降時,日本援建中國基礎(chǔ)設(shè)施的熱心也隨之降低。同時,在日本看來,幫助中國援建的部分高速公路、鐵路、港口、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),將成為中國的“軍事鏈條”,有利于中國軍隊的機(jī)動作戰(zhàn),不符合日本的國家安全利益。⑨ 在對華ODA的援建項目上就更傾向于考慮對日本利益更加相關(guān)的方面,對華援建項目的改變也就難以避免了。

援建中國東部沿海地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,不再符合日本對外國家戰(zhàn)略,日本對華日元貸款轉(zhuǎn)向側(cè)重于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。自1996年第四批對華貸款開始,日本就不斷增大對中國環(huán)境項目援助。如:1996~97年度的呼和浩特、包頭環(huán)境改造項目(156億日元)、1996年、2000年兩次向遼寧省提供111.96億日元日元貸款實施沈陽市環(huán)境治理項目、1998年度的松花江遼河流域環(huán)境污染治理項目(128億日元)、1996~98年度提供107.38億日元實施柳州酸雨及環(huán)境污染綜合治理項目等貸款額較大的援助項目。⑩ 一方面,日本要走向“政治大國”,環(huán)境外交是其手中的一張王牌。做為二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國,扛起環(huán)境保護(hù)的大旗,不容易引起亞洲其他國家的反感。日本擁有雄厚的資金和世界先進(jìn)的節(jié)能和新能源開發(fā)技術(shù),有條件成為世界環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)頭羊。援助中國環(huán)保領(lǐng)域,可以樹立日本環(huán)保大國形象,符合其國家戰(zhàn)略。另一方面,環(huán)境問題是跨越國家的全球性問題,中國的大氣污染可以在日本形成酸雨,中國西部地區(qū)的沙漠化引起的沙塵暴可以飄洋過海降落在日本,引起日本本國環(huán)境惡化,這不得不引起日本對中國環(huán)境問題的關(guān)注。

平心而論,日本對華經(jīng)濟(jì)援助,對中國改革開放的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。對于日本對華ODA,中國政府和領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合給予多次肯定。但日本政府不是慈善家,對華經(jīng)援有日本對中國放棄戰(zhàn)爭賠款的感謝的一面,但也是為其國家對外戰(zhàn)略服務(wù)的。在對華ODA 初期,日本借助日元貸款重點援建中國的基礎(chǔ)設(shè)施,開發(fā)中國西部豐富的能源,為日本確立的能源進(jìn)口渠道多元化服務(wù)。20世紀(jì)90年代以后,中國在日本能源戰(zhàn)略中的地位下降,日本相應(yīng)的調(diào)整對華經(jīng)援的援助項目,從能源轉(zhuǎn)向環(huán)保和扶貧領(lǐng)域。因此,能源在日本對華ODA政策中始終占有重要的地位。