張宏宇

摘要“依法治國,建設(shè)社會主義國家”是我國的基本治國方略和社會發(fā)展的重要目標。在法治國家中,合理行政并保障行政相對人的合法權(quán)益不受侵犯是一個重要的問題,也是行政訴訟制度著重需要解決的問題。

關(guān)鍵詞行政訴訟依法治國基本治國方略

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-070-01

一、行政訴訟是依法治國的前提

制約行政權(quán)力是法治國家的必然要求。法治國家的一個重要標志是一切公共權(quán)力都受法律的控制和約束。權(quán)力需要控制,一切權(quán)力都有濫用的可能,權(quán)力越大,越有濫用的危險,越需要控制。這種觀念首先來源于孟德斯鳩,他說“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗:有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止,說來奇怪,就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質(zhì)來說,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?在權(quán)力體系中,行政權(quán)力是行政機關(guān)管理內(nèi)政、外交的權(quán)力,即各級行政機關(guān)依照法律的授權(quán),在法律規(guī)定的程序和方式管理國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項行政事務(wù)的管理權(quán)力,同樣應(yīng)該受到法律的控制。現(xiàn)代社會,行政權(quán)越來越多地介入社會生活的各個領(lǐng)域,如果不對行政權(quán)力依法控制,行政相對人的合法權(quán)益就會受到侵害。行政訴訟就是基于這種需要的產(chǎn)物。

二、行政訴訟的重要作用

(一)行政訴訟有利于憲政的實現(xiàn)

憲法是國家根本大法。行政訴訟是以憲法為根據(jù)。我國憲法第四十一條賦予了公民對任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為向有關(guān)國家機關(guān)申訴、控告和檢舉的權(quán)利,行政訴訟正是公民不服行政機關(guān)作出的具體行政行為,而以該行政機關(guān)為被告向人民法院申訴和控告,保障憲法實施的制度。

(二)行政訴訟增強了廣大人民群眾的的法治意識

長期以來,行政權(quán)力在我國肆無忌憚,不受限制,人民群眾的法治意識淡薄,更沒有“民告官”的意識。通過行政訴訟制度的實施,有助于打破"官貴民賤"的舊觀念,增強全體社會成員民主、法治意識。

(三)行政訴訟促進了行政機關(guān)依法行政,提高行政效能,為建立一個廉潔高效的政府作出努力

行政訴訟一方面通過行政相對人的行為來監(jiān)督行政機關(guān),在維護自身合法權(quán)益中監(jiān)督政府依法行政,另一方面,通過法院的司法審查機制實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效司法監(jiān)督。

(四)行政訴訟保障了行政相對人合法權(quán)益

我國《行政訴訟法》的首要目的就是保障行政相對人的合法權(quán)益,通過法院的公正司法來幫助處于弱勢地位的行政相對人獲得公正。

(五)行政訴訟促進了我國民主制度的完善

行政訴訟的根本目的和基本功能是保障公民權(quán)利、自由的充分實現(xiàn)。因此,行政訴訟無疑是建設(shè)民主政治的重要內(nèi)容,同時也推進以實現(xiàn)民主政治為核心的政治體制改革的順利進行。

三、關(guān)于如何完善我國行政訴訟制度

結(jié)合我國的行政訴訟實踐中存在的不合理現(xiàn)象,我認為應(yīng)該從以下幾點談。

(一)確立行政訴訟的單一目標

關(guān)于行政訴訟的目的主要有三種觀點,第一種觀點認為行政訴訟的唯一目是保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益;第二種觀點認為行政訴訟的目的不僅在于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,而且還包括保障行政機關(guān)依法行使行政職權(quán),并認為保護行政相對人的合法權(quán)益和保障行政機關(guān)依法行使權(quán)力不是對立而是統(tǒng)一的;第三種觀點認為行政訴訟的目的是為保護人民法院正確、及時審理行政案件,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政權(quán)力。其實,行政訴訟作為一種司法救濟制度,其目的只能是維護和保障行政相對人的合法權(quán)益。在我國,行政觀念極強、行政權(quán)力極大,極容易損害行政相對人的合法權(quán)益,完全沒有必要保障行政機關(guān)行使權(quán)力。

(二)擴大行政訴訟的受案范圍

從行政相對人能提起行政訴訟的對象來看,局限于具體行政行為,不能對抽象行政行為提起行政訴訟。抽象行政行為不會對當事人產(chǎn)生直接的損害,但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權(quán)利和義務(wù)加以限制,并不需要具體行政行為的中介;而且即使能夠通過提起具體行政行為對抽象行政行為進行審查,由于只能針對個案而不能否定整個抽象行政行為的效力,因此并不是一種經(jīng)濟的制度選擇,因此有必要把抽象行政訴訟納入行政訴訟的受案范圍。在未修改現(xiàn)行行政訴訟法的情況下,從更有效保護相對入合法權(quán)益的目的出發(fā),也可考慮將勞動權(quán)、文化權(quán)等未超越人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)文義范圍的權(quán)利,通過擴大解釋納入行政訴訟所保護的權(quán)益范圍之內(nèi)。

(三)完善我國的行政訴訟類型

我國行政訴訟的類型化尚不發(fā)達,限制了行政訴訟制度功能的充分發(fā)揮。主觀訴訟是指以保護主觀個人權(quán)益為目的的訴訟,原告的起訴資格取決于是否存在對其實體法上權(quán)益加以保護的必要。而客觀訴訟是為了維持客觀公法秩序而進行的訴訟。我國《行政訴訟法》僅規(guī)定了主觀訴訟,對客觀訴訟未予涉及。為了更充分地發(fā)揮行政訴訟制度的功能,應(yīng)當通過完善行政訴訟法和相關(guān)的單行法,建立客觀型行政訴訟。我國行政訴訟法規(guī)定了形成訴訟(撤銷與變更訴訟)和給付訴訟,對確認訴訟未予規(guī)定,但確認訴訟在司法實踐中得到承認,并在最高法院新的司法解釋中得到確認,因此,從總體上來看,這三種訴訟類型均已具備。但我國行政訴訟法仍存在欠缺,主要體現(xiàn)在僅注意到各種訴訟判決內(nèi)容的不同,而未能全面考量各種訴訟類型在適法要件、舉證責(zé)任、訴訟時效等訴訟規(guī)則上的差異。行政訴訟法和司法解釋在程序規(guī)則的設(shè)計上主要著眼于撤銷訴訟,對其他類型訴訟的程序規(guī)則的特殊性注意不夠,這需要通過修改行政訴訟法的方式加以克服。

(四)建立相對弱化的職權(quán)主義行政訴訟模式

行政訴訟模式主要有職權(quán)主義和當事人主義兩種。在我國行政機關(guān)擁有強大的行政權(quán),并且常以保密等各種理由拒絕公民、法人獲得證據(jù),公民、法人調(diào)查事實、收集證據(jù)以及對法律掌握的能力都無法與行政機關(guān)相抗衡。而且由于大多數(shù)行政訴訟的代理費用較少,阻力和壓力大,不能吸引更多的律師(特別是優(yōu)秀律師)作為代理人參與訴訟。因此,如果實行當事人主義,必將嚴重影響行政審判的實體公正,不利于對相對人權(quán)益的有力保護。應(yīng)當以借鑒大陸法系職權(quán)主義模式為基礎(chǔ),同時注意明確職權(quán)主義的界限,井結(jié)合中國的實際對其加以弱化和限制。法院對行政行為合法性的審查,不以原告所主張事實為限,而應(yīng)當從行政行為合法性的要件出發(fā)對其進行全面審查;法院對于有助于查明被訴行政行為違法的證據(jù),應(yīng)當依職權(quán)進行積極全面的調(diào)查;當事人的自認對于法院沒有拘束力。法院調(diào)查的事實和證據(jù)只能用以證明行政行為的違法性,而不能用來證明行政行為的合法性。因為行政機關(guān)有能力收集證據(jù),法院不協(xié)助被告舉證,對實體真實的發(fā)現(xiàn)一般并無影響。