鄭 蕾

摘要國(guó)家賠償法是我國(guó)社會(huì)主義法律體系中的重要組成部分。國(guó)家賠償責(zé)任是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的依據(jù),這是國(guó)家賠償責(zé)任與其它賠償責(zé)任相區(qū)別的根本特點(diǎn)。由于國(guó)家的意志只能通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)和公務(wù)員貫徹實(shí)施,因此國(guó)家本身并不直接實(shí)施具體行為。所以,履行國(guó)家職權(quán)的機(jī)關(guān)和公務(wù)員的行為是代表國(guó)家的,可以視為國(guó)家行為,由此導(dǎo)致的侵權(quán)損害,國(guó)家應(yīng)直接負(fù)賠償責(zé)任。本文僅就國(guó)家賠償責(zé)任構(gòu)成中的行為主體進(jìn)行分析說(shuō)明,最后就國(guó)家賠償法對(duì)于社會(huì)主義建設(shè)中的作用和意義做出總結(jié)。希望能夠?qū)ΜF(xiàn)實(shí)中受到不法侵害的當(dāng)事人在確認(rèn)不法行為人、確定賠償義務(wù)主體方面有所幫助。

關(guān)鍵詞國(guó)家賠償法國(guó)家賠償責(zé)任行為主體行政機(jī)關(guān)賠償義務(wù)主體

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)06-020-02

在古代和中世紀(jì),法律強(qiáng)調(diào)人民服從于國(guó)家,法律的本位是義務(wù)。但自17、18世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)提出“天賦人權(quán)”以來(lái),法律思想發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。法律精神是個(gè)人權(quán)力,進(jìn)而引出了傳統(tǒng)民法上的三大原則:私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯、契約自由和過(guò)失責(zé)任。進(jìn)入20世紀(jì)后,法律不僅注意保護(hù)個(gè)人權(quán)利,而且又強(qiáng)調(diào)保護(hù)社會(huì)公共利益。從而權(quán)利本位的法律思想逐步發(fā)展成為社會(huì)本位思想。并由此產(chǎn)生了“法律社會(huì)化”現(xiàn)象,傳統(tǒng)民法上的三大原則發(fā)生了變化,產(chǎn)生了無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。因該責(zé)任的采用,在法律上開(kāi)始承認(rèn)行為人應(yīng)對(duì)自己行為所造成的危險(xiǎn)狀態(tài)負(fù)責(zé)。如果這種危險(xiǎn)狀態(tài)引起了損害,行為人就應(yīng)對(duì)自己行為所引起的危險(xiǎn)狀態(tài)承擔(dān)責(zé)任,而不論其主觀上有無(wú)過(guò)錯(cuò)。國(guó)家賦予國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使國(guó)家職務(wù)的職權(quán),是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能的需要。但這種職權(quán)常有被違法行使的可能性,形成一種危險(xiǎn)狀態(tài)。對(duì)于這種危險(xiǎn)狀態(tài)所引起的損害,國(guó)家應(yīng)直接承擔(dān)賠償責(zé)任,而無(wú)代位可言。①

一、國(guó)家賠償法與國(guó)家賠償責(zé)任

考察各國(guó)的國(guó)家賠償法,盡管它們規(guī)定的范圍不同,但就基本內(nèi)容而言都是關(guān)于國(guó)家賠償責(zé)任的規(guī)定。所以國(guó)家賠償法是關(guān)于國(guó)家賠償責(zé)任關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。國(guó)家賠償法和其他法律一樣,有著形式意義的國(guó)家賠償法和實(shí)質(zhì)意義的國(guó)家賠償法、狹義的國(guó)家賠償法和廣義的國(guó)家賠償法之分。國(guó)家賠償法是憲法的實(shí)施法,是與行政法部分重合、以訴訟法為基礎(chǔ)、以民法為淵源的特別國(guó)家法。②

而依此法所規(guī)定的這種責(zé)任,稱為國(guó)家賠償責(zé)任。關(guān)于“國(guó)家賠償責(zé)任”一詞,在各國(guó)立法中有不同的稱謂,如“國(guó)家責(zé)任”、“國(guó)家賠償”、“公務(wù)責(zé)任”、“國(guó)家損害賠償”等等。③日本東京法院1964年6月19日的判決認(rèn)為,國(guó)家賠償責(zé)任“可以理解為不是規(guī)定代替承擔(dān)代位責(zé)任,而是規(guī)定了起因于公務(wù)員的行為而需要直接承擔(dān)的自己責(zé)任”。④

二、國(guó)家賠償責(zé)任的行為主體

在國(guó)家賠償中,責(zé)任的主體要件中的行為主體只能是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員。由于行為主體不同,產(chǎn)生的國(guó)家賠償責(zé)任也就不同。行為主體是行政機(jī)關(guān)及其工作人員的,則產(chǎn)生行政賠償責(zé)任;行為主體是司法機(jī)關(guān)及其工作人員的,則產(chǎn)生司法賠償責(zé)任。因此,在國(guó)家賠償責(zé)任中,侵權(quán)行為責(zé)任的主體只能是行政機(jī)關(guān)及其工作人員。

在我國(guó),按照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定,行政賠償?shù)呢?zé)任主體為以下幾類:

(一)行政機(jī)關(guān)及其工作人員

行政機(jī)關(guān)是國(guó)家機(jī)關(guān)的一種,是由國(guó)家依法設(shè)立并代表國(guó)家依法行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān),在我國(guó)主要是指各級(jí)人民政府及其設(shè)立機(jī)關(guān)。其中包括“非常設(shè)機(jī)構(gòu),包括為管理的需要而臨時(shí)成立的機(jī)構(gòu)以及為協(xié)調(diào)管理而成立的各種辦公室、領(lǐng)導(dǎo)小組,此外還包括綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、聯(lián)合執(zhí)法組織等等。⑤原則上,只要是行政機(jī)關(guān),無(wú)論是常設(shè)機(jī)構(gòu)還是非常設(shè)機(jī)構(gòu),無(wú)論是依法設(shè)置還是違法設(shè)置,都可以成為行政訴訟侵權(quán)行為主體。⑥

在此,筆者認(rèn)為國(guó)家行政機(jī)關(guān)作為行政侵權(quán)行為主體還需注意以下幾個(gè)問(wèn)題:

首先,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)侵權(quán)的,應(yīng)該是為所屬行政機(jī)關(guān)侵權(quán)。因?yàn)?任何行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)負(fù)有監(jiān)督其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé),所以內(nèi)部機(jī)構(gòu)的侵權(quán)理所當(dāng)然的應(yīng)當(dāng)視為該行政機(jī)關(guān)侵權(quán)。

其次,各級(jí)地方人民政府及其職能部門(mén)在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下自行設(shè)計(jì)的行政機(jī)構(gòu)侵權(quán)的,應(yīng)當(dāng)視為設(shè)立該機(jī)構(gòu)的政府或機(jī)構(gòu)侵權(quán)。

最后,兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)同時(shí)行使職權(quán)造成損害的,共同致害的行政機(jī)關(guān)是共同行政侵權(quán)行為主體。比如在1997年楊付得因涉嫌信用卡詐騙被錯(cuò)捕錯(cuò)判申請(qǐng)臥龍區(qū)人民法院國(guó)家陪償案。⑦在該案中,楊付得以臥龍區(qū)人民檢察院和臥龍區(qū)人民法院為侵權(quán)機(jī)關(guān),而分別提起國(guó)家賠償之訴。在案件審理過(guò)程中,賠償委員會(huì)認(rèn)為上述二單位應(yīng)該為共同侵權(quán)主體,而依《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理人民法院、人民檢察院共同陪償案件若干問(wèn)題的解釋》中的規(guī)定:賠償請(qǐng)求人因在起訴、審判階段被錯(cuò)誤羈押而申請(qǐng)賠償?shù)?可以向共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)中任何一個(gè)機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),先收到申請(qǐng)的機(jī)關(guān)為賠償案件的辦理機(jī)關(guān)。將二單位列為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

(二)法律、法規(guī)授權(quán)的組織

在我國(guó),除了行政機(jī)關(guān)依法享有行政權(quán)力外,根據(jù)行政管理的需要,行政機(jī)關(guān)以外的組織也能以法律、法規(guī)的授權(quán)享有部分的行政權(quán)力。因此,法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政侵權(quán)責(zé)任的主體。該處的法律、法規(guī)所授權(quán)的組織的定義為:

首先,它是指非國(guó)家機(jī)關(guān)的組織,它只是在國(guó)家法律、法規(guī)的授權(quán)時(shí),才享有國(guó)家權(quán)利和承擔(dān)法律責(zé)任。

其次,其行使的是特定的、規(guī)定的、具體的某項(xiàng)職權(quán)或具體事項(xiàng)。

最后,其職權(quán)為具體的法律、法規(guī)所授予,而非行政法規(guī)所規(guī)定,并且其這個(gè)授權(quán)是有一定期限的。⑧

在我國(guó)法律、法規(guī)所授權(quán)的組織筆者認(rèn)為有以下幾類:

第一,企事業(yè)組織。在特定情況下,法律、法規(guī)授權(quán)其行使一定的行政職權(quán),并且主管機(jī)關(guān)也會(huì)授予其行使一定的行政職能或委托其處理某些行政事務(wù)。如:煙草公司等。

第二,社會(huì)組織、社會(huì)團(tuán)體。比如律師協(xié)會(huì)、醫(yī)師協(xié)會(huì)、私營(yíng)企業(yè)聯(lián)合會(huì)等。

第三,基層群眾自治組織。它主要是指城市和農(nóng)村按居民居住地地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)和村民委員會(huì)。二委員會(huì)除了具相應(yīng)的組織法授權(quán)的事項(xiàng)、協(xié)助基層人民政府外,還常常根據(jù)其他法律、法規(guī)的授權(quán),行使某些協(xié)助職能和辦理某些行政事務(wù)。

第四,各種技術(shù)性的技術(shù)問(wèn)題。在行政管理中,行(下轉(zhuǎn)第25頁(yè))(上接第20頁(yè))政機(jī)關(guān)由于受到人力、物力的局限,對(duì)某些專門(mén)性的問(wèn)題,法律、法規(guī)往往授權(quán)有關(guān)技術(shù)性機(jī)構(gòu)行使部分行政職能。

(三)行政機(jī)關(guān)委托的組織

行政機(jī)關(guān)委托的組織是指受行政機(jī)關(guān)委托行使一定行政職權(quán)的非國(guó)家機(jī)關(guān)組織。在行政委托中,行政機(jī)關(guān)將自己行使的行政職權(quán)的一部分委托給另一個(gè)機(jī)關(guān)或組織以代替自己行使,因而受行政機(jī)關(guān)委托的組織也可以成為侵權(quán)行為主體。它有如下特點(diǎn):

首先,與法律、法規(guī)授權(quán)的組織一樣,受委托的組織亦不是行政機(jī)關(guān)或其他國(guó)家機(jī)關(guān)。

其次,受委托的組織只是因?yàn)橛辛诵姓C(jī)關(guān)的委托才行是特定的職權(quán),并且要以委托行政機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán),行為后果也由委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

按照我國(guó)《行政處罰法》第19條的規(guī)定,受行政機(jī)關(guān)委托的組織必須符合以下條件:1.屬于依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織;2.有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員;3.對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定的,應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或技術(shù)鑒定。當(dāng)受委托方超過(guò)委托權(quán)限范圍實(shí)施的侵權(quán)行為,國(guó)家應(yīng)否對(duì)該超權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任?筆者認(rèn)為對(duì)于這一情況應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析,而不能一概由國(guó)家機(jī)關(guān)賠償。比如:在“掃黃打非”期間,公安機(jī)關(guān)委托某治安聯(lián)防隊(duì)員對(duì)某地的娛樂(lè)場(chǎng)所進(jìn)行監(jiān)督檢查。該治安聯(lián)防隊(duì)隊(duì)員張某利用委托權(quán),對(duì)某酒店老板王某強(qiáng)行索要財(cái)物。在這種情況下,因其行為與國(guó)家委托事項(xiàng)有關(guān)聯(lián),故國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任,然后再對(duì)張某的行為追究責(zé)任。但如果張某在酒店吃飯,借酒撒潑,致人傷害,因?yàn)槠湫袨榕c國(guó)家委托事項(xiàng)沒(méi)有關(guān)聯(lián),則國(guó)家對(duì)其不負(fù)賠償責(zé)任,應(yīng)徑直向張某進(jìn)行治安處罰或刑事處罰。也就是,超越了委托權(quán)限的受委托人不構(gòu)成侵權(quán)行為主體。⑨

(四)其他自然人

由于行政機(jī)關(guān)的行政行為是依靠其工作人員完成的,行政機(jī)關(guān)的工作人員代表其所在的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理活動(dòng),行政機(jī)關(guān)和其工作人員之間存在著職務(wù)委托關(guān)系,當(dāng)行政機(jī)關(guān)的工作人員在行使職權(quán)過(guò)程中侵權(quán)的,或以執(zhí)行職務(wù)為名實(shí)施侵害行為的,國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因?yàn)樵谠撉樾蜗?受害人是基于對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的信賴,而蒙受該行為人之侵害。因此,行政機(jī)關(guān)工作人員也可以成為行政侵權(quán)責(zé)任主體。

另外,還包括一些客觀上的執(zhí)行公務(wù)的人員,主要是指自愿協(xié)助公務(wù)的人員。例如警察在抓捕小偷過(guò)程中,久追不上。路人甲見(jiàn)狀,擲出一石塊助之,擊中小偷導(dǎo)致其重傷死亡。在該案中,路人甲之行為是為了協(xié)助警察抓捕小偷的公務(wù)行為,應(yīng)當(dāng)將其視為侵權(quán)主體,對(duì)于小偷的死亡,何人承擔(dān)責(zé)任眾說(shuō)紛紜,楊臨萍教授認(rèn)為在該案中國(guó)家應(yīng)當(dāng)作為侵權(quán)主體,也就是應(yīng)該由國(guó)家負(fù)賠償責(zé)任。⑩

三、結(jié)語(yǔ)

國(guó)家賠償法作為規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成損害應(yīng)負(fù)責(zé)賠償為內(nèi)容的專門(mén)法律豘,它具有保障憲法實(shí)施、救濟(jì)受害人、促進(jìn)依法執(zhí)行公務(wù)的功能?？梢哉f(shuō),國(guó)家賠償法在人類歷史上的功績(jī)是不可估量的,它給予因國(guó)家機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)而遭受損害的公民、法人和其他組織救濟(jì)權(quán),有利于我國(guó)在社會(huì)主義小康社會(huì)的建設(shè)、有利于我國(guó)社會(huì)主義法治社會(huì)的建設(shè)、有利于我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè),是民主憲政制度的重要標(biāo)志。