鄧 波 毛鵬舉

[摘 要]教育與處罰相結合原則是《治安管理處罰法》確立的選擇和實施治安管理處罰的重要行為準則?？茖W貫徹教育與處罰相結合的原則,是體現(xiàn)尊重和保障人權的根本所在。要在治安管理處罰的實踐過程中真正實現(xiàn)教育與處罰的結合,就必須在理論上要有確定的見解,在當前理論研究的分歧面前,有必要對其含義進行甄辯。

[關鍵詞]行政法治 治安管理處罰法 教育與處罰相結合

作者簡介:鄧波(1975-),男,漢族,四川綿陽人,四川警察學院治安系講師;毛鵬舉(1974-),男,漢族,四川仁壽人,四川警察學院治安系講師。

教育與處罰相結合原則是法定選擇和實施治安管理處罰的重要行為準則。本文主要擬對教育與處罰相結合原則的本質涵義作初淺分析,并籍此與治安行政管理專家和實務工作者探討教育與處罰相結合原則的應有之意。

一、《治安管理處罰法》時期的教育與處罰相結合原則是教育與處罰相結合原則具有里程碑意義的歷史發(fā)展階段

教育與處罰相結合原則是在概括、總結我國治安管理實踐經(jīng)驗的基礎上逐步形成的對違反治安管理行為的人選擇和實施治安管理處罰的基本原則。從其在不同歷史發(fā)展時期的“法律”表述上看,它經(jīng)歷了教育與處罰相“分離”、教育與處罰分主次、教育與處罰相結合三個大的階段[1]。

教育與處罰相結合原則第一次以法條形式寫入我國法律是在1986年9月5日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過的《中華人民共和國治安管理處罰條例》(以下簡稱《條例》),該條例第四條規(guī)定“公安機關對違反治安管理的人,堅持教育與處罰相結合的原則”。隨后在1994年第八屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上通過的《關于修改<中華人民共和國治安管理處罰條例>的決定》修正后的《治安管理處罰條例》中進一步明確了“公安機關對違反治安管理的人,堅持教育與處罰相結合的原則”。

從86《條例》和修正后的94《條例》法律本身的表述上看,公安機關堅持教育與處罰相結合的對象只能是針對違反了治安管理的行為人,而不涉及其他社會公眾。它在法律表述上明顯忽略了治安案件的辦理過程本身對其他社會公眾應有的教育作用,或者說是《條例》把治安案件的辦理與對其他社會公眾 的教育進行了割裂。這顯然地減輕了公安機關通過治安案件的辦理來教育其他社會公眾的工作壓力。相對《治安管理處罰法》中該原則要求公安機關要通過治安案件的辦理來教育其他公民、法人和組織來講,《條例》中的教育與處罰相結合原則只能是教育與處罰相結合原則發(fā)展的初始階段,它要求教育與處罰兩種手段要在對違反治安管理行為人決定和實施治安管理處罰時進行結合。

2005年8月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過,2006年3月1日起執(zhí)行的《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)在第五條第三款明確了“辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結合原則”的原則。從該法本身的表述上看,堅持教育與處罰相結合的對象既可以是違反治安管理的行為人也可以是除違反治安管理行為人以外的其他公民、法人和組織。即,在辦理治安案件的過程中,公安機關堅持教育與處罰相結合原則時,既可以通過教育和處罰兩種手段使違反治安管理行為人認識到自己行為的違法性、社會危害性和承擔懲罰性后果的必然性,從而達到自覺接受處罰和改正錯誤的目的,又可以通過對違反治安管理的行為人的教育和處罰達到教育其他公民、法人和組織,并以處罰為后盾防止其違法的目的。就這一點,《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第五條“公安機關辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法”的規(guī)定就提供了很好的佐證。

雖然《治安管理處罰法》中的教育與處罰相結合原則同樣求教育與處罰兩種手段要在對違反治安管理行為人決定和實施治安管理處罰時進行結合,但它同時又要求公安機關要通過治安案件的辦理來教育其他公民、法人和組織。這顯然是對教育與處罰相結合原則的一大發(fā)展,它賦予了公安機關要通過治安案件的辦理來教育其他公民、法人和組織的社會責任,這更有助于防范治安案件的發(fā)生。因此,《治安管理處罰法》中教育與處罰相結合原則的確立是教育與處罰相結合原則具有里程碑意義的歷史發(fā)展階段。

二、述駁對教育與處罰相結合原則涵義的慣常理解

(一)教育與處罰相結合原則涵義的慣常理解在《治安管理處罰法》時期已不再適合

教育與處罰相結合原則通常被理解為:教育多數(shù),處罰少數(shù),區(qū)別對待;教育是目的,處罰是手段,通過處罰達到教育的目的 [2],或教育與處罰相結合原則的精神實質是“教育是目的,處罰是手段,通過處罰達到教育的目的” [3],此理解的原始雛形來自于1978年8月國務院修訂的《城市治安管理工作細則》(修改草案)中的規(guī)定:“對于人民群眾違反治安法規(guī)的行為,以教育為主,輔以必要的處罰” 。該規(guī)定旨在在城市治安管理中對違反治安管理規(guī)定的行為人要教育和處罰兩種手段并用,通過教育能達到使其認識到錯誤的目的就沒必要“輔以必要的處罰”,同時特別強調教育手段不能解決問題的情況下實施處罰的必要性。從文字表述上看,此時的教育與處罰是要分主次的。

誠然,《條例》對教育與處罰的關系定位與《城市治安管理工作細則》(修改草案)一樣,也是站住處罰的角度上的,但它對教育與處罰的關系表述已經(jīng)發(fā)生了很大變化,再用《城市治安管理工作細則》時期的解釋來解釋就顯得不太準確了。一方面,《條例》規(guī)定“公安機關對違反治安管理的人,堅持教育與處罰相結合的原則”,在這里,教育與處罰不分主次。另一方面,《條例》是全國人大常委會制定的法律,它代表了最廣大人民的意志,就它規(guī)范的違反治安管理行為是已經(jīng)達到應當受到處罰的程度的違法行為,如果對多數(shù)違反治安管理的人教育而不處罰就明顯違背了最廣大人民的意志。

從與《治安管理處罰法》配套使用的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第五條“公安機關辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法”的規(guī)定來看,《治安管理處罰法》是管理、處罰兼?zhèn)涞姆?。在《治安管理處罰法》時期再用《城市治安管理工作細則》時期的解釋來解釋這里的教育與處罰相結合原則就更不合適了。

(二)教育與處罰相結合原則涵義的慣常理解在《治安管理處罰法》時期存在的主要不足

1.“教育多數(shù),處罰少數(shù),區(qū)別對待”易引起歧義且不符合治安管理處罰法的立法本意

首先,“教育多數(shù),處罰少數(shù),區(qū)別對待”站在處罰的角度分析,一方面,從現(xiàn)有的含義理解來看,是對少數(shù)通過教育手段難以達到教育目的的違法行為人才實施處罰,這本身確實體現(xiàn)了教育與處罰相結合的原則實質。但這個解釋是以對多數(shù)違反治安管理行為人進行教育而不處罰就能達到教育目的為前提的。問題是,這個前提本身就站不住腳根據(jù)人性惡的觀點,人人都有趨利避害的本性,如果違法成本低,人們通常選擇違法而不是守法。另一方面,如果僅從字面上理解,很容易使人產(chǎn)生被處罰的只是違反治安管理的少數(shù)人的誤解,這極易導致“易感人群”的僥幸心理的產(chǎn)生,同時,在這樣解釋的指導下也可能滋生公安行政的腐敗,從而影響公安機關的形象。這樣的不精確表述和不正確理解就背離至少遠離了我們確立這一原則的初衷與目標。

其次,“教育多數(shù),處罰少數(shù),區(qū)別對待”站在管理的角度分析,《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第五條規(guī)定“公安機關辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法”,公安機關辦理行政案件堅持教育與處罰相結合的原則是對所有公民、法人和其他組織的自覺守法教育。即既包括對違法行為人本人也包括其他可能違反治安管理的所有公民、法人和組織,而不只是對多數(shù)人的教育。

再次,“教育多數(shù),處罰少數(shù),區(qū)別對待”不符合治安管理處罰法的立法本意。根據(jù)《治安管理處罰法》具體法條的規(guī)定,只要行為人實施了法律禁止的行為,而且不屬于應當從輕、減輕處罰或不予處罰的情形,那么實施法律規(guī)定的處罰種類和處罰幅度就成為一種必然,這也才符合行政法治的要求。因此,對實施了法律禁止行為的違反治安管理行為人,只要是不屬于應當從輕、減輕處罰或不予處罰的情形,處罰就是必然的結果,這時的教育與處罰相結合更多地是體現(xiàn)在對違法行為人作出處罰的決定的過程(程序)中 “當場處罰應當向違法行為人表明執(zhí)法身份,指明違法事實”(《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第31條)并“將載有當事人的違法行為、行為處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時間、地點及行政機關名稱而且有執(zhí)法人員簽名或者蓋章的行政處罰決定書當場交付當事人” (《行政處罰法》第34條);同時,“公安機關在作出行政處罰決定前,應當告知違法嫌疑人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù),并告知違法嫌疑人依法享有陳述權和申辯權。適用一般程序作出行政處罰決定的,采用書面形式或者筆錄形式告知”(《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第143條)并且“公安機關在作出行政處罰決定前,應當告知違法行為人擬作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù),并將行政處罰決定書應當在宣告后交付當事人”(《行政處罰法》第40條)?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》和《行政處罰法》的這些規(guī)定不僅僅是為了保護當事人的知情權,它實際上也是為了使公安機關的執(zhí)法過程變成為教育公民知法、守法的行政活動。

2.“教育是目的”的立意不夠準確。

一方面,教育與處罰相結合原則作為指導治安管理處罰的一項基本政策,其目的是既要反對教育萬能的觀點,又要反對單純懲罰的觀點,從而辨證地解決處罰與教育的關系[4]。因此,教育與處罰相結合原則中的教育應當是一種手段而不是目的。另一方面,根據(jù)法律本身具有教育功能的觀點,教育應當是法律本身和實施法律的目的,而不單純是處罰的目的。

3.“處罰是手段,通過處罰達到教育的目”的表述是錯誤或者是不夠準確的

教育本人和他人的目的的實現(xiàn)是要通過處罰的決定和處罰的執(zhí)行兩個過程來共同完成,無論是處罰的決定過程還是處罰的執(zhí)行過程都始終要貫穿教育手段的運用,這在《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》里都已經(jīng)有了比較具體的規(guī)定。因此,“處罰是手段,通過處罰達到教育的目”的表述是錯誤的,或者說是不夠準確的。如果我們把教育目的的實現(xiàn)理解為通過處罰來達到的話,一是會加大公安機關執(zhí)法的成本。二是會引起違法人員及其親屬的不滿,教育的社會效果不明顯。三是必然導致公安行政執(zhí)法人員違背立法意圖而濫用自由裁量權,從而疏遠了民警與群眾的關系。四是違背合理行政的精神要求。

三、教育與處罰相結合原則的本質含義

(一)教育與處罰相結合是不同于處罰與教育相結合的一個基本原則

《中華人民共和國行政處罰法》第 5條規(guī)定:實施行政處罰,糾正違法行為,應當堅持處罰與教育相結合,教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！吨伟补芾硖幜P法》第五條也規(guī)定:辦理治安案件應當堅持教育與處罰相結合的原則。結合《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》第五條“公安機關辦理行政案件應當堅持教育與處罰相結合的原則,教育公民、法人和其他組織自覺守法”的規(guī)定,顯然地,《中華人民共和國行政處罰法》在實施行政處罰、糾正違法行為方面確立的“處罰與教育相結合原則”與《治安管理處罰法》在辦理治安案件方面確立的“教育與處罰相結合原則”的目的是具有一致性的。那么,《中華人民共和國行政處罰法》確立的“處罰與教育相結合原則”與《治安管理處罰法》確立的“教育與處罰相結合原則”是不是也具有一致性呢?在治安學界,一般認為他們是一致的,可以相互等同[5]。實務部門的同志也基本這樣認為[6],但筆者并不那樣認為。

首先,治安管理處罰是行政處罰中的一種,從這個角度分析,《治安管理處罰法》應是特別法,《中華人民共和國行政處罰法》是普通法,按照特別法優(yōu)于一般法的原則,《治安管理處罰法》就會優(yōu)于《行政處罰法》。從法律本身的制定者角度看,《中華人民共和國行政處罰法》是由全國人民代表大會制定的基本法,《治安管理處罰法》是由全國人民代表大會常務委員會制定的一般法,按照基本法高于一般法的原則,就能得出《行政處罰法》優(yōu)于《治安管理處罰法》的結論。從法律制定的時間上看,按照新法優(yōu)于舊法的原則,其結論也是《治安管理處罰法》優(yōu)于《行政處罰法》,但這兩部法律屬于同一位階,它們之間不存在上位法與下位法的關系。這時產(chǎn)生的矛盾確立了指導行政處罰和治安管理處罰的原則之間應當存在一定的差異。當然地,《中華人民共和國行政處罰法》確立的“處罰與教育相結合原則”與《治安管理處罰法》確立的“教育與處罰相結合原則”應有所區(qū)別。

其次,《中華人民共和國行政處罰法》中 “處罰與教育相結合原則” 確立于人權入憲之前,是把行政處罰作為制裁行政違法行為的手段和教育人們遵守法律的一種形式。它通常是指通過對行政違法者的罰來“懲”已然的行政違法行為和“戒”未然的違法行為,從而達到通過懲罰與教育,使人們認識到違法行為的危害、培養(yǎng)自覺守法的意識的目的[7]。教育往往伴隨處罰而生。而《治安管理處罰法》中“教育與處罰相結合原則”來源于《治安管理處罰條例》中的“教育與處罰相結合原則”,確立于人權入憲之后,它不僅不等同于《治安管理處罰條例》中的“教育與處罰相結合原則”和《中華人民共和國行政處罰法》中的“處罰與教育相結合原則”而且有自己特定的含義。《行政處罰法》基本上是一部程序法,沒有規(guī)定哪些行為是違法行為,應受何種處罰,而是把這一問題留給其他法律、法規(guī)和規(guī)章去解決。《行政處罰法》僅在處罰的設定權方面作了實體性的規(guī)定[8]。它把行政處罰作為作為制裁行政違法行為的手段和教育人們遵守法律的一種形式并把教育作為伴隨處罰而生的手段有其特殊意義行政違法必罰。由于《治安管理處罰法》不僅規(guī)定了哪些行為是違反治安管理行為和應受何種處罰,而且它還規(guī)定了其他行政處罰不具有的特別處罰措施行政拘留,而行政拘留是行政處罰中最重的一種,在人權入憲的情況下,它特別要強調治安管理處罰的慎重,防止對人權特別是人身自由權的任意踐踏。因此,《治安管理處罰法》把《行政處罰法》中的“處罰與教育相結合原則”改為“教育與處罰相結合原則”不是立法者的有意疏忽而是對“教育與處罰相結合原則”賦予了其特定意義,那就是要充分尊重和保障人權。該原則要求公安機關在辦理治安案件的過程中,要慎重對待對違反治安管理行為人的處罰,特別是在是否選擇治安拘留的問題上時。另外,該原則還要求公安機關即使選擇治安管理處罰,也要把教育作為基礎性工作放在處罰之前。

(二)教育與處罰相結合原則本質含義的現(xiàn)代漢語語意分析

當代中國行政法治應是以原則為主導以規(guī)則為主體的自治擴展型行政法治[9]。也就是說,我國的行政法原則雖然對具體行政行為和具體的行政違法行為不提供直接的處理依據(jù),但它主導著具體行政規(guī)則的實施,包括自由裁量權的使用、行政法的解釋、行政法體系的構建等。教育與處罰相結合原則當然地在辦理治安案件的過程中能起到規(guī)制治安管理處罰的決定等行為的。因此,我們必須準確把握教育與處罰相結合原則的本質含義。

安案件過程中得以體現(xiàn)。這就要求公安機關必須正確理解教育與處罰相結合原則的本質含義,我們也只有正確理解教育與處罰相結合的本質含義,才可能在辦理治安案件的過程中充分體現(xiàn)《治安管理處罰法》的立法本意和基本價值,避免不必要的執(zhí)法過錯。

從現(xiàn)代漢語語意角度分析,“與”可作介詞、并列連詞和動詞使用?！芭c”作并列連詞使用時,前后連接的是具有相同詞性的詞或并列的兩個句子或短語,即“與”的前面是一個動詞,那后面也就應該是一個動詞,如果前面是一個形容詞,那后面也應該是一個形容詞,若前面是一個句子那后面也應該是一個句子,更多的時候我們把它理解為"和"的意思。在“與”作“和”解并用于“……與……相結合”時,不僅要求“與”前后的詞的詞性要相同而且還要要求前后的兩個詞意義要相近。顯然,在“教育與處罰相結合原則”里的“與”是作并列連詞使用的。既然這樣,“教育”和“處罰”這兩個詞應當具有相同的詞性而且意義相近。如果“教育”作“目的”解,那么“處罰”也當作“目的”解,根據(jù)社會主義法的本質法是最廣大人民意志的體現(xiàn),制定法的根本目的是要全體社會公眾自覺遵守法律,因此,處罰不是制定法的根本目的,由此,“教育與處罰相結合原則”中的教育不應當是“目的”。為維護最廣大人民的意志,對那些違背最廣大人民意志,違反體現(xiàn)最廣大人民意志的法律的行為人給予必要的處罰是必須的,因此,處罰是體現(xiàn)法的本質的一種重要手段。當然地,“教育與處罰相結合原則”中的教育應當是與處罰并列的“手段”。治安管理處罰中的教育應是一種執(zhí)法行為,具有法律的強制性和約束力,要求被教育對象立即接受并改正[10]。根據(jù)以上分析,從現(xiàn)代漢語語意角度,“教育與處罰相結合原則”應當是“手段”與“手段”相結合的一個原則,而不是“目的”+“手段”的結合。

那么,“教育與處罰相結合原則”作為一個法條寫進《治安管理處罰法》中是否應當具備其他的什么含義呢?根據(jù)法律本身具有教育功能的觀點,法律應當通俗易懂,也應當符合現(xiàn)代漢語語意的表達習慣。因此,《治安管理處罰法》中的“教育與處罰相結合原則”應當理解為“手段”與“手段”相結合的一個原則。

四、基本結論

綜合以上評述,對教育與處罰相結合原則的含義理解應是站在違法的事實已經(jīng)構成治安案件的基礎上,并理解為“教育是前提,處罰是一般結果,教育是貫穿處罰決定和處罰執(zhí)行整個過程的手段,通過教育與處罰達到教育本人、其他公民、法人和其他組織自覺守法的目的”。

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