劉 軍

摘要對韶山市農村居民點規(guī)模與布局存在問題及原因進行分析,合理地提出了規(guī)模與布局調整的原則、思路、方法與方案,科學地制定了協調農村居民點規(guī)模與布局的相關措施。

關鍵詞農村居民點;布局調整;存在問題;調整思路;措施;湖南韶山

中圖分類號F323.1文獻標識碼A文章編號 1007-5739(2009)21-0395-02

建設社會主義新農村是黨中央關心“三農”的又一重要舉措,長期以來,受歷史習慣和自然條件限制,農村集鎮(zhèn)建設落后,農村居民點規(guī)模小且布局散亂建設無序,建房占地面積多、浪費大,基礎設施配套難、環(huán)境差,嚴重制約農村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和現代化的進程,制約農村經濟社會的發(fā)展和面貌的改善。目前,韶山市為了農村居民點規(guī)模與布局的進一步優(yōu)化,按照適度聚集、節(jié)約用地、有利生產、方便生活的原則,不斷壯大集鎮(zhèn)、發(fā)展中心及基礎居民點,集并自然村,控制獨居戶,促進資源節(jié)約利用和農村居民點規(guī)模發(fā)展,著力建設村情濃郁、人居環(huán)境良好、村鎮(zhèn)結構合理、功能完善配套、交通便捷暢達、生產生活便利的社會主義新農村。

1韶山農村居民點規(guī)模與布局現狀及存在問題

1.1總體現狀

通過對全市農村居民點的規(guī)模與布局現狀調查來看,總體上基本合理,但也存在局部性不合理,需要通過適當調整實現進一步合理化。一是基本合理。農村居民點以50～200住戶(200～800人口)的規(guī)模為主,基本上處于大中小規(guī)模農村居民點并存,以中型規(guī)模為主的格局;農村居民點分布具有較高的聚集程度;由于韶山市生態(tài)環(huán)境良好,沒有地處自然環(huán)境惡劣、缺少生活條件的居民點聚集區(qū)。二是農村居民點規(guī)模與布局不夠適應城鎮(zhèn)發(fā)展要求。首先是從宏觀布局看,隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能調整,出現了功能性不合理、規(guī)模性不合理、結構性不合理等多種情況。其次是從微觀布局看,許多農村居民點內部原有的結構性不合理的狀況與社會發(fā)展的矛盾日益凸顯;微觀上結構性不合理正在上升到制約市域經濟社會發(fā)展的宏觀布局問題。

1.2不合理的具體表現

一是功能性不合理。所謂功能性不合理,指主要由于城鎮(zhèn)的發(fā)展而改變了當地農村原先的功能、環(huán)境等條件,使農村居民點位置顯得不合理。因功能不合理而有可能需要調整的居民點大致有:位于現狀及規(guī)劃的水源保護區(qū)的農村居民點;位于風景旅游景區(qū)內的農村居民點;位于林地內的農村居民點;位于文物、文化保護區(qū)內的農村居民點等。二是規(guī)模性不合理。所謂規(guī)模性不合理,指某些可以適當集中而未集中的建設,存在擴大規(guī)模的潛力。三是結構性不合理。所謂結構性不合理,是指農村居民點內部的空間格局不合理。這類不合理情況屬于目前韶山市農村比較普遍的現象,大致有以下幾種情況:首先是農村居民點功能分布不合理。包括農村居民點內部土地使用的不合理和農村居民點相鄰土地使用的不合理。其次是農村居民點容積率偏低,因而使土地利用率偏低。再次是農村居民點內部用地結構不合理。存在居住用地比例過大,公共設置用地和道路用地比例偏小的問題。

2農村居民點規(guī)模與布局的調整思路

2.1調整原則

一是堅持人口分布的相適性原則。村鎮(zhèn)居民點的設置與調整,必須充分顧及所在地域近年來人口分布的特征,包括人口的數量、密度及變動趨勢。因此,當人口密度和居民點規(guī)模一定時,居民點的影響范圍需做協調;而地域范圍一定時,居民點的規(guī)模應以所在地域總人口的數量而具體擬定。二是堅持發(fā)展性原則。發(fā)展是新農村建設的基礎和前提,只有農村經濟發(fā)展了,經濟實力增強了,才能搞好新農村建設。中心及基層居民點建設既包含其產業(yè)結構的合理升級,也包含其道路能源、給排水、通訊、環(huán)保和防災減災設施建設的配套與完善,還包括中心及基層居民點文化、教育、科普、體育、衛(wèi)生、公用設施的建設與發(fā)展。只有建設好以上的基礎設施,才能使中心及基層居民點的聚集輻射作用增強。三是堅持因地制宜原則。注重因地制宜,要堅持“八個結合”,即:與生態(tài)建設相結合,與農業(yè)綜合開發(fā)相結合,與土地整理相結合,與基礎設施和公共設施建設相結合,與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)相結合,與重點工程建設相結合,與老農村居民點整治相結合,與群眾富裕程度相結合。四是堅持區(qū)位優(yōu)勢好的原則。新建的中心居民點和基層居民點的區(qū)位條件要較好,區(qū)際交通便捷,并具備良好的用地、供水、環(huán)境等自然條件。

2.2農村居民點發(fā)展趨勢分析

按照農村現代化、農村全面小康和新農村的發(fā)展趨勢,大致可對韶山市農村居民點發(fā)展格局做出以下預期:2l世紀前20年,全市經濟社會發(fā)展水平處于人均國內生產總值從3 000～5 000美元提升的時期。目前61個行政村在未來規(guī)劃期內將面臨不同發(fā)展趨勢:少部分農村將繼續(xù)保持典型農村的特征或內涵,即居住人口仍以農業(yè)和相關產業(yè)活動為主,農村居民點經過改造成為現代化水平較高的農村居民點;一部分農村將成為以非農活動為主、兼有農業(yè)經營的新型鄉(xiāng)村社區(qū);還有一部分目前的“農村”將轉變?yōu)榛旧蠜]有農業(yè)活動的城鎮(zhèn)。農村居民點內部的變化主要是:人均居住用地面積將適當減少,但是由于居住用地利用效率提高;農村地區(qū)的產業(yè)用地的總量和比重將明顯增加;在農村居民點內部,用于公共事業(yè)的建設用地的比重將提高;鄉(xiāng)村地區(qū)要保持同城鎮(zhèn)地區(qū)在文化和景觀之間的區(qū)別,保持較低的人口密度、建筑密度、水泥覆蓋率和較高的綠化覆蓋率等景觀特色與宜居環(huán)境。

2.3調整思路

由于農村居民點布局中存在的問題及產生的原因不同,解決的緊迫性和途徑也不同,因此應當區(qū)別對待。對于功能性、規(guī)模性、體制性等宏觀層次上布局不合理的居民點,可劃定范圍,確定數量,根據不安全、不方便、不經濟等問題的程度和調整改造的支撐能力,確定調整步驟和順序。微觀層次上結構性不合理的農村居民點,是目前存在的比較普遍的現象,需要結合對不同發(fā)展水平的農村居民點進行有步驟地整治、改造和建設,在農村居民點整治、改造和建設中解決規(guī)模與布局問題。按照“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的要求,從建設社會主義新農村歷史任務的長期性和湖南韶山市的基礎現狀與未來規(guī)劃的角度出發(fā),考慮農村生產生活的安全、方便、經濟、功能、永續(xù)發(fā)展的需要,應實行城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村建設協調發(fā)展的戰(zhàn)略。一部分農村居民點就地進行環(huán)境整治;一部分農村居民點就地納入城鎮(zhèn)建制及社會服務體系,解決人口戶籍、土地權屬、社區(qū)管理等方面的問題,使農村體制協調地向新體制轉型。

2.4調整方法

一是落實集鎮(zhèn)、中心居民點、基層居民點規(guī)模和布局。根據最初對農民建房意向的調查結果,由技術人員與各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用現狀圖為工作底圖,結合新農村建設的需要,逐一確定規(guī)劃期內全市新增集鎮(zhèn)、中心居民點和基層居民點用地的圖斑。二是落實拆遷農村居民點用地規(guī)模和布局。根據最初對農民建房意向的調查結果,由技術人員與各村村民代表一起,利用1∶10 000土地利用現狀圖為工作底圖,結合土地整理和其他建設項目的布局,逐一確定全市拆遷農村居民點的圖斑。拆遷的農村居民點對象為:在規(guī)劃的中心居民點、基層居民點之外,在大片農田中間或位置偏遠、成新度較低的農村居民點。

2.5居民點規(guī)模與布局設置的初步設想

由于全市有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及61個行政村,故在此僅設置集鎮(zhèn)、中心居民點、基層居民點等3個層次的農村居民點,而不作規(guī)模與布局方面的具體探討。一是集鎮(zhèn)的設置。韶山一般性集鎮(zhèn)設置時的參考因素也可以較建制鎮(zhèn)更為靈活。由于城區(qū)及建制鎮(zhèn)不僅可起到集鎮(zhèn)同等職能作用,而且還有一定的輻射作用,但其凝聚力及輻射力不強,必須設置相應的集鎮(zhèn)來滿足人們生產、生活的需要。根據調查研究,韶山市可設置3個集鎮(zhèn),如楊林鄉(xiāng)的石屏村、大坪鄉(xiāng)的湘韶村、永義鄉(xiāng)的永泉村等集鎮(zhèn)。集鎮(zhèn)的設置則除人口應達到相關標準外,還應重點考慮空間活動時的流域完整性。二是中心居民點的設置。對于韶山設置中心居民點的規(guī)模應取什么標準的問題,經反復比較研究,以大于100戶為宜。首先是在此人口規(guī)模范圍內的村落居民點,從實踐效果角度來看,比較容易獲得理想的規(guī)模經濟效益;其次是由于包容著一定的人口變動幅度,可使村落在較長時段處于理想的發(fā)展狀況,從而在規(guī)劃工作上較易控制。三是基層居民點的設置。韶山現今的人口變化所顯示出的趨勢為:規(guī)模小的村落居民點增長慢,規(guī)模大的村落居民點增長快;鄉(xiāng)村形態(tài)居民點增長慢,城鎮(zhèn)形態(tài)居民點增長快,該規(guī)律性現象成為鄉(xiāng)村居民點規(guī)模與布局優(yōu)化調整的實際基礎。然而當社會進入“后工業(yè)化”階段時,則又將必然發(fā)生人口逆向移動的離散現象,由規(guī)模與范圍較大的城鎮(zhèn)化地域流向規(guī)模與范圍較小的城鎮(zhèn)化地域。這將要求現今的居民點布局調整,必須為未來的社會經濟發(fā)展動態(tài)考慮留有適當的余地,制定具有一定超前性的規(guī)劃,以避免各種寶貴資源的浪費。設置基層居民點的出發(fā)點,在于避免過早地盲目取消一些在現階段仍起一定作用的小村落,而應順其自然并配合其他綜合影響措施,使之逐漸過渡為季節(jié)性生產場所。其設置標準暫可嘗試把小于50戶作為人口規(guī)模確定值。

3農村居民點規(guī)模與布局調整措施

3.1統籌兼顧,完善規(guī)劃

把規(guī)劃放在突出的位置,與城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農田保護規(guī)劃等相結合。本著自然村向中心居民點發(fā)展、農村向集鎮(zhèn)發(fā)展、集鎮(zhèn)向城鎮(zhèn)發(fā)展的指導思想,對原村鎮(zhèn)建設規(guī)劃進一步修訂完善,有計劃地引導零星的農村居民點向集鎮(zhèn)、中心居民點、基層居民點集中。在規(guī)劃修訂時,統籌考慮農村居民點道路、供排水、電力、通訊及教育、衛(wèi)生、企業(yè)用地等相關要素,力求實現農村居民點用地集約、功能完善、居住方便。

3.2因地制宜,分類指導

農村居民點建設不能搞“一刀切”,要根據各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟水平、地理條件、自然資源、歷史習慣,因村而異,采取不同形式分類治理。從村級規(guī)?？?較大的村可以規(guī)劃一個中心居民點和若干個基層居民點;規(guī)模較小、便于聚集的村,應規(guī)劃中心基層居民點,或就近向其他中心居民點集中。

3.3加大投入,加大基礎設施建設力度

要采取財政補一點、村級出一點、農戶集一點、社會捐一點的辦法,加強集鎮(zhèn)、中心居民點、基層居民點的基礎設施建設。財政要拿出一定的資金對基礎設施建設實行以獎代補,有關項目資金要向規(guī)劃的居民點傾斜,優(yōu)先實現“五通”(水通、電通、路通、電信通、有線電視通),通過基礎設施配套,吸引農戶到中心居民點建房。凡未納入規(guī)劃的自然村和獨住戶,不再進行公共資源投入與基礎和公共設施建設。

3.4民主決策,群眾參與

農村居民點合并關系到廣大人民群眾的切身利益。治理過程中,在突出政府推動的同時,要調動農民群眾參與的積極性。堅持群眾路線,注意尊重群眾意見,將農村居民點拆與并、規(guī)模的大小等事項交由村民討論決策,形成決議后以村規(guī)民約的形式具體組織實施。

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