孫章陸

摘要闡述了城郊農(nóng)村住房改革的必要性及其遵循的原則,提出城郊農(nóng)村住房改革的對策,以期為城郊農(nóng)村住房改革提供參考。

關(guān)鍵詞城郊農(nóng)村;住房改革;必要性;原則;對策

中圖分類號 TU982.29;F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739(2009)21-0393-02

目前,部分“城中村”、“景中村”的住房建設(shè)缺少規(guī)劃性, 無章可循,管理十分混亂。與社會主義新農(nóng)村的要求格格不入。要徹底剎住違章建筑的歪風(fēng),必須實(shí)行綜合性治理,加速城郊農(nóng)村住房改革。

1城郊農(nóng)村住房改革的必要性

1.1有利于剎住違章建筑的歪風(fēng)

20世紀(jì)80年代初,村民的宅基地比較分散,隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的不斷壯大,農(nóng)村基層組織開始規(guī)劃新農(nóng)村的村貌,把分散的住宅集中在一起,按村民的人均居住面積統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建筑,每戶一幢別墅,前后相隔一條寬廣的大道,兩邊的閑置地種植了花草樹木。而現(xiàn)在許多住戶把自己房前屋后閑置地的花草、樹木統(tǒng)統(tǒng)砍掉,搞違章建筑,房子“越長越胖”,人行道越來越窄小,綠化面積日益減少。杭州市郊有村民打圍墻,搞“圈地運(yùn)動”霸占集體所有的閑置地;有的填公用池塘為自己的住宅地,破壞了杭州村落的特色和特點(diǎn),不利于保護(hù)農(nóng)村歷史文化遺產(chǎn),也不利于人與自然的和諧,有損于生態(tài)環(huán)境平衡;更有甚者還把圍墻圍到貼近馬路邊的人行道上,霸占國家征用的土地為自己的住宅基地。此類現(xiàn)象與社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求是背道而馳的。

1.2有利于保障耕地

為了堅(jiān)守國家1.2億公頃耕地面積,必須減慢現(xiàn)有耕地改作非農(nóng)地的步伐。若是把村民的住宅建成商品房那樣的高層建筑,集約利用宅基地,能大大提高土地資源利用率,至少能減少土地占用2~3倍?，F(xiàn)在有些村民占用承包地建民宅,在“三級所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”的年代,家家戶戶都有少量的自由地種蔬菜,聯(lián)產(chǎn)承包后劃為責(zé)任田,種植蔬菜瓜果或花草樹木。村落周圍一片郁郁蔥蔥,而如今綠化面積減少了,農(nóng)家菜園不見了(導(dǎo)致蔬菜漲價的一個因素),都紛紛被違章建筑所取代,毀壞了生態(tài)環(huán)境。城郊農(nóng)村許多土地分不清是住宅用地還是承包責(zé)任田,管理相當(dāng)混亂,難以正確區(qū)分違法與合法建筑,致使耕地面積日益遞減。

1.3農(nóng)民市民化的有效途徑

農(nóng)民市民化對于“三農(nóng)”來說,是快速減少農(nóng)民數(shù)量,直接提高農(nóng)民收入的必由之路;是促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營、提高勞動生產(chǎn)率、增加農(nóng)民收入的不可少的手段;是提高農(nóng)民素質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)民全面發(fā)展、增加農(nóng)民收入的重要途徑;是促進(jìn)人口、資源和生產(chǎn)向城市集聚,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,提高農(nóng)民收入的重要條件;也是推動農(nóng)村精神文明建設(shè),構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。近些年來,隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,外來人員迅速增加,城郊房屋租金逐漲,房屋出租有一定的市場,“城中村”和城鄉(xiāng)結(jié)合部違法違章建筑應(yīng)運(yùn)而生。目前杭州市城郊市民違章建筑,并不是單純?yōu)榱私鉀Q自身居住問題,絕大多數(shù)都以出租為目的而進(jìn)行違章建設(shè)。附近地區(qū)商品房的價格上漲到2萬元/m2,地價也日益飆升,出現(xiàn)了“一寸土地,一寸金,寸金難買寸土地”的現(xiàn)狀。在強(qiáng)力的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下,幾乎家家戶戶都鋌而走險,搞違章建筑。房屋出租的同時,增加了治安、管理工作的難度,帶來另一個社會性問題對社會的穩(wěn)定與和諧、社會主義精神文明的建設(shè)等都有一定的影響。

2城郊農(nóng)村住房改革應(yīng)遵循的原則

2.1經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一

土地的開發(fā)、利用與保護(hù),目的不僅是獲取經(jīng)濟(jì)利益。隨著人口的自然和機(jī)械增長,經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大,城市化進(jìn)程的加快,對土地的需求量必然大增。土地有其特殊的自然、經(jīng)濟(jì)特性,自然供給幾乎沒有彈性,其稀缺性、利用方向的難以變更性、位置的固定性和城市土地區(qū)位的特殊重要性等,要求人們應(yīng)遵循土地利用的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律,遵循社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展理論的觀點(diǎn)原理,把經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)3個效益的有機(jī)結(jié)合作為土地利用的一般原則。堅(jiān)持與“百千工程”、風(fēng)情小鎮(zhèn)、農(nóng)民增收三結(jié)合,搞好農(nóng)村住房建房。

2.2實(shí)行計(jì)劃、行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段綜合調(diào)節(jié)原則

農(nóng)村住房改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,單憑一種手段調(diào)節(jié)起不到應(yīng)有的效果,必須采用各種手段綜合性運(yùn)用。認(rèn)真總結(jié)近期對農(nóng)村住房改造建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),如“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合、“二合一”模式、大項(xiàng)目帶動、重建改造與保護(hù)修繕相結(jié)合等的具體模式。對大中城市的城區(qū)、“景中村”、縣(市)要區(qū)別對待。對城區(qū)以“二合一”為主,是指宅基地?fù)Q城市住房與承包地?fù)Q城市社保同步進(jìn)行、一步到位。對“景中村”要堅(jiān)持“改造修繕”模式。對縣(市)要在堅(jiān)持“二合一”模式為主的基礎(chǔ)上,可實(shí)施“二合一”、“二選一”、“民建公助”、“改造修繕”4種模式相結(jié)合?！岸x一”是指宅基地?fù)Q城市住房與承包地?fù)Q城市社保任選其一、分步推進(jìn)。

3城郊農(nóng)村住房改革的對策

3.1運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)

對市郊居民的宅基地占用進(jìn)行登記,實(shí)行超額有償制度;完善農(nóng)村宅基地征收補(bǔ)償制度,補(bǔ)償?shù)臈l件參考城市居民所享受的各項(xiàng)條件,如醫(yī)保、社保、教育、公共設(shè)施等方面享受城市居民的同等待遇。通過經(jīng)濟(jì)手段控制宅基地的占用與集約利用是非常有效的辦法,村委會可根據(jù)本村的實(shí)際情況擬定限定,如農(nóng)村1戶村民只能申請1處住房。有下列情形者,其申請不予批準(zhǔn):原有房屋或者宅基地出賣、出租、贈與他人或者改作他用后再申請宅基地的;戶人均建筑面積超過一定限額,新分戶后申請宅基地的;未滿18歲提出申請的;違反計(jì)劃生育政策未依法處理的;法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的其他情形。

3.2利用法律手段調(diào)控

把村民宅基地超標(biāo)現(xiàn)象納入法治的軌道,根據(jù)《土地管理法》第六十二條規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅,應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”。如果宅基地超標(biāo),在對宅基地上的房屋不進(jìn)行改動的情況下,根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第四十五條規(guī)定:“一九八二年二月國務(wù)院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》之前農(nóng)村居民建房占用的宅基地,超過當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積,在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》施行后未經(jīng)拆遷、改建、翻建的,可以暫按現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”。同時,按照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十一條規(guī)定:“按照本規(guī)定第四十五條至第四十九條的規(guī)定確定農(nóng)村居民宅基地集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時,其面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的,可在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實(shí)施規(guī)劃重新建設(shè)時,按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán),其超過部分退還集體”。切實(shí)保障“一戶一宅”法律制度的落實(shí)。

3.3實(shí)施強(qiáng)有力的行政手段

土地利用實(shí)行用途管理制度,土地管理主要包括土地權(quán)屬管理和土地利用管理。將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地,將土地使用權(quán)分為農(nóng)用地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán),并規(guī)定不同的權(quán)利內(nèi)容,促使土地所有者和土地使用者在用途管制的前提下依據(jù)“中華人民共和國城市規(guī)劃法”和“中華人民共和國土地法”合理使用土地;依據(jù)上述2個基本法規(guī),進(jìn)一步調(diào)整和完善市郊民宅基地的占用。村委會必須采取強(qiáng)有力的行政管理措施以保障該制度的順利實(shí)施。

3.4健全監(jiān)督制度

一是法律監(jiān)督,建立強(qiáng)有力的、專門的執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍,對土地違法行為嚴(yán)厲查處;二是輿論監(jiān)督,加大宣傳工作力度,各區(qū)、鎮(zhèn)和市有關(guān)部門要采取出宣傳欄、發(fā)放宣傳資料、召開社區(qū)居民或(村民)會議等方式,向群眾廣泛宣傳土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等法規(guī)知識,正確引導(dǎo)教育群眾自覺停止非法占地建設(shè),盡快拆除違章建設(shè)。新聞單位要為拆除違章建筑鳴鑼開道,充分利用報紙、電視臺等新聞媒體進(jìn)行專題宣傳,經(jīng)常曝光違章建設(shè)和查處情況,做好正反兩方面的宣傳報道工作。通過多形式、多層次的宣傳,營造嚴(yán)禁違章建筑的輿論氛圍。

3.5構(gòu)建責(zé)任機(jī)制

違章建筑現(xiàn)象是一個復(fù)雜的社會問題,必須建立協(xié)調(diào)聯(lián)動控制機(jī)制,有關(guān)部門和單位齊抓共管,形成合力才能有效解決。要立足長效,控違制違,建立起監(jiān)控、匯報、考核和責(zé)任等機(jī)制,加強(qiáng)日常監(jiān)管。一是劃區(qū)分片落實(shí)責(zé)任,加強(qiáng)對重點(diǎn)區(qū)域、路段的巡查,嚴(yán)格監(jiān)控違章情況,加大對違章建筑的控制力度,發(fā)現(xiàn)一處拆除一處,及時在第一時間對違章建筑進(jìn)行處理,防止違章建筑死灰復(fù)燃。二是建立工作責(zé)任制,執(zhí)法部門要定人、定路段(片區(qū))、定任務(wù),強(qiáng)化初建階段行政執(zhí)法和巡查力度,及早遏制違章建筑。三是除了單純的打擊和查處違法建設(shè)現(xiàn)象外,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定可行的有效政策措施進(jìn)行疏導(dǎo),從源頭上徹底杜絕亂搭亂建現(xiàn)象。四是采取堵疏結(jié)合與拆建結(jié)合的辦法。將拆除違章建筑與種植綠化、城中村改造、市政工程建設(shè)相結(jié)合,做到治管同步,杜絕新的違

章建筑產(chǎn)生。

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