羅 靜 李文海

摘要公眾參與在社會(huì)領(lǐng)域的升華,被稱為“新公共運(yùn)動(dòng)”,對(duì)于公眾而言,參與的有效性還有賴于政府和公眾之外的力量介入,否則就會(huì)在與政府的博弈中處于全面劣勢(shì),甚至喪失博弈資格或者淪為無序“參與”的烏合之眾。在公眾參與之下的專家理性如何很好地發(fā)揮作用還有賴于制度的設(shè)計(jì),否則,公眾理性有被專家理性淹沒的危險(xiǎn),而專家理性也有被政府收買的可能。本文在對(duì)專家理性、政府決策、公眾參與關(guān)系分析的基礎(chǔ)上,提出了一些可行性建議。

關(guān)鍵詞公眾參與專家理性行政合法性

中圖分類號(hào):D08文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-380-01

一、公眾參與與行政合法性的證成

公眾參與,是指公民試圖影響公共決策和公共生活的一切活動(dòng),是一個(gè)實(shí)現(xiàn)各種利益充分表達(dá)、進(jìn)行富有意義的交流以及協(xié)商的制度過程。①公眾參與包括政治領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的參與。

在代議制度之下,人民意志的最高體現(xiàn)便是法律。按照傳統(tǒng)行政法理論,行政機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格執(zhí)行代議機(jī)關(guān)的意志,就能夠獲得代議機(jī)關(guān)合法性的輸送——這就是傳統(tǒng)行政法上的“傳送帶理論”。②這樣的合法化路徑對(duì)于強(qiáng)調(diào)政府依法行政具有突出的意義,但是隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展,這種理論的缺陷也顯而易見,即它無法解釋現(xiàn)代社會(huì)中政府在執(zhí)行立法要求之外,為履行其職能、回應(yīng)社會(huì)需求所進(jìn)行的大量積極行政,甚至大量的必要的行政自由裁量行為的正當(dāng)性。如何回應(yīng)這種行政合法性的困境呢?合法性與合正義性是一致的,后者具有更豐富的內(nèi)涵,政治多元主義認(rèn)為,“當(dāng)所有利益都得到考慮時(shí),正義也就隨之產(chǎn)生了”③把行政過程作為一種多種利益相互博弈的政治過程,通過向這一過程注入更多的“民主化要素”,就能夠使這一過程及其結(jié)果獲得合法性。也就是說,行政法通過擴(kuò)大行政過程中公眾參與而實(shí)現(xiàn)“自我合法化”的道路。

二、公眾參與中的專家理性

在科學(xué)發(fā)展觀的指引下構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),需要以政府的名義推進(jìn),但是單單依靠政府部門在行政決策中實(shí)現(xiàn)全局性的政治行動(dòng),是無法奏效的,一方面是因?yàn)楦髡块T在推行政策的過程中難以和眾多的利益集團(tuán)和部門進(jìn)行抗衡和博弈;另一方面,也不能完全避免各政府部門以一種新的部門利益代替原先的部門利益。因此,要讓政府部門真正推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,超越部門利益和地方利益,就必須依靠公眾的力量,使政治合法性實(shí)現(xiàn)依靠人民的轉(zhuǎn)型,民主理論家托克維爾說,“人民之對(duì)美國(guó)政界的統(tǒng)治,猶如上帝之統(tǒng)治宇宙。人民是一切事物的原因和結(jié)果,凡事皆出自人民,并用于人民?！雹芏獙?shí)現(xiàn)公眾對(duì)行政決策的有效影響,必須對(duì)公眾進(jìn)行“扶助”,進(jìn)而維護(hù)人民當(dāng)家作主的地位,讓公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)生活、政治生活的有效參與。

政府決策形成過程中的政府行為、專家理性、公眾參與存在這樣的互動(dòng)性關(guān)系,即:缺乏公眾參與,政府行為的正當(dāng)性難以得到公眾的確認(rèn);專家理性缺乏公眾監(jiān)督可能導(dǎo)致濫用或誤用,而且難以排除政府與專家間交易的可能性;同時(shí),分散的公眾由于其利益組織的不平衡性,更是為了克服公眾參與停留在大眾盲動(dòng)、無序的參與階段,政府有義務(wù)承擔(dān)起促進(jìn)其利益組織化的責(zé)任,專家必須利用其對(duì)于事實(shí)的權(quán)威性解釋對(duì)公眾進(jìn)行扶助,也就是說,專家理性必須要與公眾良知有機(jī)地結(jié)合起來。

三、專家理性幫扶下公眾有效參與的制度設(shè)計(jì)

在協(xié)調(diào)專家理性、公眾參與、政府決策的問題上,日本審議會(huì)制度發(fā)展改革的歷程可以給我們提供很好的思考方向。審議會(huì)在現(xiàn)代國(guó)家中被廣泛使用的背景是因?yàn)樯鐣?huì)的復(fù)雜化以及社會(huì)矛盾的激化導(dǎo)致政策形成的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到行政一方,行政廳作為調(diào)整社會(huì)各種利害關(guān)系的一方,基于國(guó)民代表的理念而設(shè)置審議會(huì),希望借此能完善政策決策;另一方面,行政廳的官員不經(jīng)選舉產(chǎn)生,不具備民主的正當(dāng)性,為了彌補(bǔ)這一點(diǎn),行政廳開始使用審議會(huì)。雖然審議會(huì)在提供專業(yè)技術(shù)知識(shí)、構(gòu)建各種利益的調(diào)整和協(xié)作、賦予政策權(quán)威性等方面發(fā)揮著積極作用,但也有批評(píng)指出審議會(huì)已經(jīng)御用機(jī)關(guān)化,墮落成為“官僚的遮羞布”。出現(xiàn)這種批評(píng)的背景在于,審議會(huì)委員的人選由主管政府機(jī)關(guān)決定,且多半是以主管政府機(jī)關(guān)所準(zhǔn)備的材料和制定好的原案為基礎(chǔ)進(jìn)行審議,加上審議的時(shí)間有限,議事討論也不公開。此外,還有批評(píng)說,在審議會(huì)甚至連最根本的專業(yè)知識(shí)都沒有被充分利用。所以,2001年日本中央省廳對(duì)審議會(huì)進(jìn)行了整合及合理化,大大減少了其數(shù)量,并提高了審議會(huì)管理的透明度。

為了讓專家理性在公眾參與中的作用得到有效發(fā)揮,筆者認(rèn)為可以考慮從以下幾個(gè)方面對(duì)公眾參與進(jìn)行完善:

首先,完善信息公開制度。信息公開是公眾參與的有效前提和必要基礎(chǔ),信息公開的時(shí)間、數(shù)量和程度直接影響了公眾的知情權(quán),從而影響其參與公共事務(wù)的實(shí)際能力大小,最終影響到公眾參與的效果和行政決策的合法性。

其次,堅(jiān)持專家有限的原則。無論專家的意見在專業(yè)化問題中如何重要,專家都不能超越“事實(shí)——價(jià)值”的基本界分,突破事實(shí)問題而介入價(jià)值討論。與公眾相比,專家在價(jià)值決策上并不具有優(yōu)勢(shì)。然而由于技術(shù)問題和價(jià)值問題界限的模糊,專家可能過分介入針對(duì)價(jià)值問題的方式為自身利益要求的正當(dāng)化尋找依據(jù),加上專家與政府的天然親近性,一個(gè)中立、均衡的專家支持制度對(duì)于增強(qiáng)民眾對(duì)權(quán)力的監(jiān)督具有重要的意義。

最后,應(yīng)強(qiáng)化公眾參與對(duì)行政決策的影響力。有效公眾參與的實(shí)質(zhì)是公眾分享決策權(quán)力,任何民主政府和責(zé)任政府都不敢輕視個(gè)案中的公眾意見。所以應(yīng)當(dāng)在涉及公眾參與的有關(guān)制度中,明確政府應(yīng)當(dāng)考慮公眾意見的責(zé)任,當(dāng)政府決策最終沒有采納公眾意見時(shí)應(yīng)當(dāng)公開說明理由。