楊 曦

摘要本文以美國模式為研究視角,通過總結美國模式的經(jīng)驗來揭示金融監(jiān)管權所顯示出的發(fā)展趨勢,提出我國金融監(jiān)管權法治重構的法律維度及其對策,以期對我國金融監(jiān)管的加強和金融立法的完善提供新的思路有所裨益。

關鍵詞金融監(jiān)管權美國模式法治重構

中圖分類號:F831文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-268-02

經(jīng)濟全球化背景下,金融創(chuàng)新和金融自由化推動了金融業(yè)的迅猛發(fā)展,同時也為天生脆弱的金融體系增加了更多的風險因素。金融監(jiān)管的有效性問題正在考驗著世界各國金融體系的穩(wěn)定性,也考驗著中國的金融安全。金融監(jiān)管是政府對金融市場和金融業(yè)發(fā)展進行國家干預的制度安排,它以解決金融市場失靈和金融風險防范問題為主要內(nèi)容,金融監(jiān)管的有效性從法律上講乃是一個金融監(jiān)管權的法治問題。目前我國金融監(jiān)管難以適應現(xiàn)實的需要,就其原因是多方面的,但最重要的是金融監(jiān)管立法有待完善。因此加強金融監(jiān)管權的研究,對我國金融監(jiān)管的有效性、金融業(yè)的健康發(fā)展和金融法治都具有重要的意義。

一、美國功能型金融監(jiān)管權配置模式

(一)以監(jiān)管理論為指導

美國的金融監(jiān)管經(jīng)歷了管制一放松一再管制的過程,每一次大的變革都是在一定的理論指導的產(chǎn)物,美國是實用主義盛行的國家,其監(jiān)管理論就有很強的現(xiàn)實針對性。20世紀30年代凱恩斯國家干預主義扭轉了以往自由資本主義時期放任自由的監(jiān)管政策,導致了1933年銀行法即斯蒂格爾法的出臺和分業(yè)經(jīng)營模式確立,這有效地恢復了人們對脆弱金融體系的信心;由于經(jīng)濟發(fā)展的滯脹局面,在反思國家過度干預的基礎上以哈耶爾為代表的新自由主義回頭稱為“凱恩斯主義革命的革命”,60、70年代斯蒂格爾的社會特殊利益論推動了金融監(jiān)管領域的放松監(jiān)管,雖然分業(yè)經(jīng)營體制依存,但是美國金融業(yè)的競爭力在穩(wěn)步提升;20世紀90年代末,面對歐洲金融體制的改革所引起的世界競爭壓力,美國產(chǎn)生了本土的以“競爭和效率”為核心的監(jiān)管法律思想,其集中體現(xiàn)就是催生了美國金融法歷史上劃時代的1999年的《金融服務現(xiàn)代化法案》,這不僅徹底打破格里斯一斯蒂格爾法以來的嚴格分業(yè)經(jīng)營模式,而且確立了全新的“功能監(jiān)管”理念。

(二)以雙線多頭為模式

美國的監(jiān)管體制是以分權為特色的類型,存在聯(lián)邦和州兩個層次的金融監(jiān)管體系,在聯(lián)邦一級的監(jiān)管機構又是以多個不同的機構共同行使金融監(jiān)管權,這種做法被稱為“雙線多頭”模式。這種監(jiān)管模式卓有成效,在挽救瀕臨崩潰的金融體系、迅速恢復人們對整個銀行業(yè)的信心中,可以說它功不可沒。這是因為,對于具有內(nèi)在不穩(wěn)定性的金融業(yè)監(jiān)管而言也是適宜的,金融業(yè)存在的信息不對稱和各種道德風險的負面性正是通過眾多金融監(jiān)管機構強有力的監(jiān)督管理得以大為降低。在以危機應對為導向的監(jiān)管活動中,雙線多頭監(jiān)管具有特別靈活的優(yōu)勢和手段。雖然,在實際中由于其可能具有的重復監(jiān)管、政出多門而加重了作為被監(jiān)管對象的金融機構的負擔,增加其經(jīng)營成本而備受質(zhì)疑,但從整個金融運行效果來講,仍是瑕不掩瑜的。

(三)以功能監(jiān)管為特色

功能監(jiān)管是在以往的機構監(jiān)管對混業(yè)經(jīng)營體制下的對有效金融監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)的背景之下產(chǎn)生的全新的監(jiān)管概念,為1999年金融服務現(xiàn)代化法所確立,在美國混業(yè)模式下,美國適時提出這一概念并在實踐中付諸實施。功能監(jiān)管的優(yōu)勢在于很好的將宏觀金融調(diào)控和微觀金融監(jiān)管協(xié)調(diào)和統(tǒng)一在同一套監(jiān)管體系之下,保證美國整個金融監(jiān)管權得以高效運轉。當然功能監(jiān)管是以監(jiān)管權主體,特別是美聯(lián)儲極強的獨立性基礎之上運行的。

(四)監(jiān)管獨立與協(xié)調(diào)合作

從獨立性來看,美聯(lián)儲具有極大的權威性,美聯(lián)儲直接向國會負責,不受行政部門的干預,能獨立制定和執(zhí)行金融政策。美國的協(xié)調(diào)溝通是為了克服多頭監(jiān)管可能具有的弊端,所設計的一種有效的修補機制。它可以保證各監(jiān)管權主體在行使監(jiān)管權力之中,互相配合、互相制約,既可以節(jié)約監(jiān)管資源提高監(jiān)管效率,又可以降低受監(jiān)管者的經(jīng)營成本,因此美國的功能監(jiān)管又成為傘形監(jiān)管。這種協(xié)調(diào)機制是以較為有利的組織保障為前提的,美國年特別成立了聯(lián)邦金融檢查委員會,1999年金融服務現(xiàn)代化法規(guī)定加強監(jiān)管機構之間的數(shù)據(jù)共享以及建立聯(lián)邦儲備理事會和財政部長之間的協(xié)商制度,其中美聯(lián)儲有可能在未來的協(xié)調(diào)機制中發(fā)揮主導作用。在經(jīng)濟全球化、金融自由化條件下,美國的這種協(xié)調(diào)機制也運用于國際金融監(jiān)管當中,通過全球金融監(jiān)管的三大國際監(jiān)管機構(巴塞爾委員會,國際證券組織協(xié)會,國際保險監(jiān)督官組織)來實現(xiàn)和其他政府之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

以上述內(nèi)容為特點的美國金融監(jiān)管權配置方式對于混業(yè)經(jīng)營條件下的金融監(jiān)管具有良好的適應性和高度的靈活性。美國這種監(jiān)管范式被稱為功能型監(jiān)管模式,它是在美國多頭監(jiān)管格局下解決以金融控股公司作為混業(yè)經(jīng)營的主要組織形式的監(jiān)管創(chuàng)新,這為我國應對混業(yè)經(jīng)營挑戰(zhàn),完善分業(yè)監(jiān)管體制,改革機構型監(jiān)管,彌補機構型監(jiān)管模式的劣勢提供了很好的思路。

二、美國模式的啟示

我國機構型監(jiān)管模式正面臨著日益明顯的混業(yè)經(jīng)營的考驗,目前為了迎挑戰(zhàn)急需解決的問題是我國機構型監(jiān)管模式下的監(jiān)管職權配置當中所存在的缺陷:一是監(jiān)管權的獨立性權威性不足,二是個監(jiān)管權主體之間的協(xié)調(diào)配合機制。我國金融監(jiān)管權配置存在的缺陷究其原因,總的來說是在目前這種機構型監(jiān)管模式下,監(jiān)管體系的建構和金融監(jiān)管權的配置不能很好的適應和滿足我國當前混業(yè)經(jīng)營趨勢加強條件下的監(jiān)管形勢和監(jiān)管需求。為了應對金融業(yè)變革所帶來的挑戰(zhàn),克服金融監(jiān)管權配置的缺陷實現(xiàn)監(jiān)管權應有的價值,我們應該盡快對金融監(jiān)管權也進行法治重構。我國原來的監(jiān)管法律是以機構型監(jiān)管來安排金融監(jiān)管權力的配置和構建的,美國在混業(yè)經(jīng)營條件下明確提出功能監(jiān)管的概念,并建立起自己的一整套“傘形”監(jiān)管體系,這為我們應對混業(yè)經(jīng)營趨勢加強的挑戰(zhàn)重建金融監(jiān)管權提供了很好的參照。根據(jù)混業(yè)經(jīng)營的特點和趨勢,完善分工監(jiān)管的同時,根據(jù)美國混業(yè)經(jīng)營體制下所采用的功能型監(jiān)管模式來重構我國金融監(jiān)管權,這就是我國金融監(jiān)管權法制重構的思路.

三、優(yōu)化金融監(jiān)管的分工結構

我國在金融監(jiān)管權主體方面要學習美國的做法,完善自己的監(jiān)管主體體系。一個完善的監(jiān)管主體體系在我國應包括專業(yè)監(jiān)管主體、行業(yè)監(jiān)管主體、社會監(jiān)管主體、自主監(jiān)管主體、國際合作監(jiān)管主體等。我國目前的現(xiàn)狀是一頭獨大而虛弱,“一頭獨大”是指我國金融監(jiān)管主體尚未形成體系,在實踐中起作用的僅僅是監(jiān)管當局的專業(yè)監(jiān)管,而其他各種監(jiān)管力量未能充分有效地建立起來?！疤撊酢笔侵肝覈O(jiān)管當局的獨立性不強,分業(yè)監(jiān)管體制遺存條件下監(jiān)管合作協(xié)調(diào)性機制尚未有效建立。因而監(jiān)管權主體重構的方向和對策是建立我國超多元特色的金融監(jiān)管組織體系。我們的對策是優(yōu)化監(jiān)管分工結構。金融監(jiān)管權配置分工的有效性是金融業(yè)創(chuàng)新和綜合經(jīng)營方向演變得以穩(wěn)定進行的條件,同時金融監(jiān)管權的內(nèi)在分工協(xié)調(diào)結構必須符合金融業(yè)演化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性,兩者之間存在一種相互動態(tài)調(diào)適關系。有學者主張我國目前處于一個從分業(yè)經(jīng)營向綜合經(jīng)營的轉變過程中,金融監(jiān)管體制變革也必須實行兩步走,即金融過渡結束前和過度結束后兩個階段的金融監(jiān)管體制漸進式改革。但筆者認為我國監(jiān)管體制改革應該分三個階段來進行:

第一階段方案也就是目前“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”階段功能型監(jiān)管的試點。在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的基礎上由人大常委會制定《金融業(yè)監(jiān)督管理法(試行)》,依法改革中國人民銀行的職能,央行改革為專業(yè)金融監(jiān)管主體的統(tǒng)籌機構,依法賦予國家對整個資金運動體系的監(jiān)管職權。也就是依據(jù)功能監(jiān)管原則基本維持現(xiàn)有監(jiān)管結構的基礎上建立牽頭監(jiān)管制度。具體操作是在中國人民銀行內(nèi)部設立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會牽頭負責專業(yè)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)配合。我國以銀行業(yè)占主導的金融格局還會繼續(xù)下去,因而,央行應該成為金融監(jiān)管體系的核心和監(jiān)管總牽頭人,擔負起維護整個金融體系的穩(wěn)定和協(xié)助市場的流動性的職責。央行設立監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會,根據(jù)法律法規(guī)的授權形式對銀行、證券、保險、信托、期貨期權、基金等監(jiān)管部門的在監(jiān)管權和跨部門協(xié)調(diào)權。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會主要是宏觀性的權力,負責整體的監(jiān)管方針政策的研究,金融產(chǎn)業(yè)政策和市場規(guī)劃、總體監(jiān)管措施的制定,并依靠信息網(wǎng)絡系統(tǒng),促進監(jiān)管信息資源的優(yōu)化和利用率的提高,為監(jiān)管決策和金融風險預警提供服務。

第二階段的方案是“部分混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”階段的功能型監(jiān)管模式的完善。在第一階段監(jiān)管經(jīng)驗的前提下,進一步改革已有的金融監(jiān)管體制,將央行內(nèi)部的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會從人民銀行獨立出來,增設國家信托期貨期權監(jiān)管委員會,即由國務院在現(xiàn)行保監(jiān)會、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和新增設的信托期貨期權監(jiān)管委員會等四大金融監(jiān)管機構之外組建專業(yè)金融監(jiān)管主體的統(tǒng)籌機構,依法賦予其對整個資金運動體系中的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)職權。也就是依據(jù)功能監(jiān)管原則基本維持已有監(jiān)管結構的基礎上繼續(xù)實施牽頭監(jiān)管。在第一階段改革的基礎上,可視情況正式頒布《金融業(yè)監(jiān)督管理法》,監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會,根據(jù)法律法規(guī)的授權行使對銀行、證券、保險、信托、期貨期權、基金等監(jiān)管部門的再監(jiān)管權和跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)權。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會主要是宏觀性的權力,但是可以在第一階段的基礎上,將金融業(yè)市場準入和退出監(jiān)管的權力由各監(jiān)管機構逐漸收歸該委員會,由監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會負責市場準入推出的審批。這樣,在第一階段改革的基礎上,逐步形成完整的金融業(yè)務監(jiān)管體系,分別對銀行、信托、證券、保險、信托等金融行業(yè)進行綜合監(jiān)管,形成監(jiān)管機構有限統(tǒng)一下的功能型監(jiān)管模式。在此基礎上,金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會,直接統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個監(jiān)管委員會的工作,為向統(tǒng)一的超級單一監(jiān)管機構轉變做準備。

四、結論

為了應對目前的監(jiān)管困惑,借鑒美國模式對我國金融監(jiān)管權進行法治重構是走出監(jiān)管“圍城”的可行和必要之路.我國可以效仿美國進行金融監(jiān)管權法治重構,要善于將監(jiān)管主體在監(jiān)管中的金融監(jiān)管關系轉化為金融監(jiān)管法律關系,并且將金融監(jiān)管法律關系貫穿于金融立法、執(zhí)法、司法乃至法律監(jiān)督的全過程。