強 亮

摘要今年以來,不斷發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故和食品安全事故以及由此引發(fā)的官員問責(zé)風(fēng)暴給我們以深深的震撼,也引起了文中對行政問責(zé)制度及其存在的一些問題的思考。在此,本文以“問責(zé)風(fēng)暴”為切入點,對我國的行政問責(zé)風(fēng)暴提出了相關(guān)見解。

關(guān)鍵詞問責(zé)風(fēng)暴司法問責(zé)問責(zé)立法

中圖分類號:D63文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-206-02

伴隨國內(nèi)一系列食品、礦山、公共設(shè)施等重大安全事故發(fā)生,一股強力問責(zé)風(fēng)暴在神州刮起。中央事后問責(zé)的嚴厲舉措,無疑有了重大突破,而以此為契機,國家正在建立“科學(xué)有效、預(yù)防為主”的問責(zé)機制,真正貫徹“立黨為公、執(zhí)政為民”的宗旨,這對于領(lǐng)會科學(xué)發(fā)展觀的實踐內(nèi)涵,意義非常重大。社會專家指出,中央用霹靂手段問責(zé),顯示的是取信于民的決心和一個責(zé)任政府的姿態(tài),是對民意的一個交代。

一、“問責(zé)風(fēng)暴”回顧

從去年年底開始,我注意到國家“問責(zé)風(fēng)暴”持續(xù)發(fā)力。無論是生產(chǎn)事故還是產(chǎn)品安全,都是違規(guī)違法人為所致。本來是完全可以避免的,但不幸在社會上發(fā)生出來。這是人禍,當(dāng)然要有人為此負責(zé)。除了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者外,還應(yīng)該有政府的執(zhí)政者、管理者。這些領(lǐng)導(dǎo)人有職必有權(quán),有權(quán)必有責(zé)。所以,理所當(dāng)然地要追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。下面我們簡單回顧一下這些最近發(fā)生的問責(zé)免職事件:

2007年12月5日,陜西省臨汾市洪洞縣新窯煤礦瓦斯爆炸,105人死亡,臨汾市市長被免職。到2008年的“華南虎照風(fēng)波”,讓13名相關(guān)責(zé)任人受到處理,其中,陜西省林業(yè)廳兩名副廳長受行政記過處分并被免去副廳長職務(wù),陜西省林業(yè)廳信息宣傳中心主任受行政撤職處分。

今年9月份以來,“問責(zé)風(fēng)暴”持續(xù)發(fā)力。近期一系列重特大安全事故的連續(xù)發(fā)生讓這個9月成為了問責(zé)風(fēng)暴頻刮的黑色9月。

2008年9月14日,山西省召開領(lǐng)導(dǎo)干部大會,中組部副部長張紀南同志宣布了中央對山西省政府主要負責(zé)人調(diào)整的決定,免去孟學(xué)農(nóng)同志山西省委副書記、常委、委員職務(wù),并同意其辭去山西省省長職務(wù)的請求。同意免去張建民同志的山西省副省長職務(wù)。此次人事調(diào)整,是中央對山西省襄汾縣“9.8”尾礦潰壩重大責(zé)任事故的責(zé)任追究。

9月18日,根據(jù)對三鹿牌嬰幼兒配方奶粉重大安全事故調(diào)查的進展情況,河北省委研究決定,免去冀純堂同志石家莊市委副書記、常委、委員職務(wù),并由石家莊市委提請市人大按照法定程序免去冀純堂市長職務(wù)。

9月20日,山西省委組織部有關(guān)負責(zé)人在臨汾市干部大會上宣布山西省委調(diào)整臨汾市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的決定:臨汾市委書記夏振貴停職檢查,免去劉志杰臨汾市委副書記、常委、委員職務(wù),提名免去劉志杰臨汾市市長職務(wù),提名免去周杰臨汾市副市長職務(wù)。

9月21日,深圳市召開市委常委會、市政府常務(wù)會,決定對9.20特大火災(zāi)事故中的相關(guān)責(zé)任人做出處理:龍崗區(qū)政府副區(qū)長黃海廣、區(qū)公安消防大隊大隊長蔣偉標(biāo)、龍崗街道辦事處主任黃勇等被分別提名免去和免去職務(wù)。

9月22日,根據(jù)國家處理奶粉事件領(lǐng)導(dǎo)小組事故調(diào)查組調(diào)查,三鹿牌嬰幼兒奶粉事件是一起重大食品安全事件。依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定,鑒于河北省省委常委、石家莊市委書記吳顯國同志對三鹿牌奶粉事件負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,對事件未及時上報、處置不力負有直接責(zé)任,經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準,免去吳顯國同志河北省省委常委、石家莊市委書記職務(wù);鑒于在多家奶制品企業(yè)部分產(chǎn)品含有三聚氰胺的事件中,國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局監(jiān)管缺失,對此,局長李長江同志負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,同意接受李長江同志引咎辭去國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局局長職務(wù)的請求。

9月22日,據(jù)河南省紀委副書記、監(jiān)察廳長王流章在河南省委、省政府21日晚間召開的全省安全生產(chǎn)緊急電視電話會議上通報,對登封市廣貿(mào)工貿(mào)有限公司新豐二礦煤與瓦斯突出事故有關(guān)責(zé)任人的初步處理意見如下:責(zé)成鄭州市委、市政府向省委、省政府作出深刻檢查;責(zé)成鄭州市委副書記、市長趙建才同志,市委常委、副市長胡荃同志向省委、省政府作出深刻檢查;給予登封市委書記張學(xué)軍同志黨內(nèi)警告處分;免去吳福民同志登封市委委員、常委、副書記職務(wù),建議免去其登封市人民政府市長職務(wù);建議免去張宏偉同志登封市人民政府副市長職務(wù)。

9月23日,因為黑龍江省鶴崗市興山區(qū)富華煤礦井下火災(zāi)事故,鶴崗市興山區(qū)區(qū)委書記和區(qū)委副書記被免職,一名副區(qū)長被撤職。

有不少國外媒體認為,這是中國新近掀起的一場席卷全國“問責(zé)風(fēng)暴”,國內(nèi)一些媒體則把2008年稱為中國政治領(lǐng)域的“問責(zé)年”。

二、問責(zé)風(fēng)暴過后的反思

我們看到短短數(shù)10天時間,潰壩、三聚氰胺奶粉、數(shù)起礦難、特大火災(zāi)接連不斷,重特大安全事故集中爆發(fā),可以說,用問責(zé)風(fēng)暴來形容,一點不為過。但風(fēng)暴終究會過去,它的迅速來襲和迅速退去,總讓我們有種隱隱的不安,畢竟這種風(fēng)暴式的高效和雷厲風(fēng)行我們以前也經(jīng)歷過。雖然說國人的樂天與善忘千古依然,但在一切更加制度化、法治化的今天,我們必須追問的是,我國的行政問責(zé)制度的運行到底怎么樣,存在什么問題,如何使行政問責(zé)有更好的效果?，F(xiàn)在我們更多的看到的是由于出現(xiàn)了巨大影響的傷害公共利益的事件,相關(guān)責(zé)任人被追究了責(zé)任,在以后常態(tài)的日常生活當(dāng)中應(yīng)該怎么樣呢,我們更關(guān)注的是問責(zé)制如何變成制度化、普及化,貫徹到日常的行動管理過程當(dāng)中去。針對當(dāng)今問責(zé)風(fēng)暴,我反思了如下四點:

(一)問責(zé)制須杜絕問責(zé)秀

近年來,行政問責(zé)制不斷取得實效、深入人心的同時,時有發(fā)生的問責(zé)秀、假問責(zé),也帶來了一定的負面影響。在2004年的劣質(zhì)奶粉事件中,安徽省太和縣在上報國務(wù)院調(diào)查組時已將相關(guān)責(zé)任人撤職、開除,兩個月后媒體暗訪發(fā)現(xiàn)這些人仍在上班;2007年因山西洪洞“黑磚窯”事件被撤職的臨汾市堯都區(qū)原副區(qū)長,時隔不久突然被違規(guī)任命為區(qū)長助理,這一復(fù)出任命在媒體曝光后被廢止。在中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)一項關(guān)于“您認為完善官員問責(zé)制度最重要的是什么”的民意調(diào)查中,排在第二的就是公開被問責(zé)后的官員去向,有不少網(wǎng)友提出:“對這些官員免職的處理會不會成了對他們的一種保護?有的人明明被免除了職位,但很快官復(fù)原職或搖身一變,跑到別處或別的部門當(dāng)官?！边@種失衡表現(xiàn)在官員被免職的效果當(dāng)中,有的人明明被免除了職位,在家休息一段時間后,便想出各種理由,動用人脈,使自己很快官復(fù)原職。更有甚者,雖然在此處被免職,卻又跑到別處或者別部門當(dāng)起了官。還有些官員,人被免職了,但問題或矛盾不處理完,留下一個爛攤子就走人了,使得問題和矛盾依舊沒有得到絲毫改善。這一切都使問責(zé)陷入一個迷局,到底行政問責(zé)的行使如何能夠依據(jù)一個更加明確的程序,到底政府官員應(yīng)該為自己的失誤負起多大的責(zé)任,才能體現(xiàn)行政問責(zé)制的效果,我們確實有許多的問題急切的需要得到答案。

(二)須注意行政問責(zé)與司法問責(zé)的銜接問題

在當(dāng)下的中國,除了需要行政問責(zé)風(fēng)暴,更需要嚴格、嚴厲遵循法治原則和程序?qū)τ诠賳T的司法問責(zé)風(fēng)暴。對于犯了特定過錯的官員既需要承擔(dān)起政治責(zé)任,也需要承擔(dān)起道義責(zé)任,如果其過錯涉嫌觸犯法律,則還需要承擔(dān)起法律責(zé)任。不能因為官員受到了行政問責(zé),本人又觸犯了刑法,而脫逃于法律問責(zé)。今年發(fā)生在山西省襄汾縣“9.8”特別重大事故,9月23日,山西省檢察機關(guān)已對涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守犯罪的原縣委書記亢海銀、縣長李學(xué)俊、副縣長韓保全依法立案并刑事拘留,這是行政問責(zé)邁向司法問責(zé)的一個典范。誠如古德諾所言:“政府負責(zé)任這個特點,使得整個政治體制成了責(zé)任體制?！爆F(xiàn)代法治行政也要求一切行政行為都必須合法,對不合法的行為可以通過司法程序予以處理。當(dāng)行政機關(guān)在工作過程中有侵犯公民的合法權(quán)益時,便需要司法的介入。正如立法對行政的控制一樣,司法的力量也是對行政監(jiān)督問責(zé)的一種重要力量。而司法機關(guān)能否成為有效的問責(zé)主體,這也關(guān)系到行政問責(zé)是否真正實現(xiàn)的一個重大問題。

(三)官員問責(zé)重在制度建設(shè)

毫無疑問,此次“問責(zé)風(fēng)暴”對各層級的官員起到了一定的震懾和警示作用。但是,如果不重視建立健全完善的具有可操作性的制度,無論這樣的風(fēng)暴再多強度再大,也只不過是短期行為,只會產(chǎn)生短期效應(yīng),不可能從根本上解決我國干部隊伍中長期存在的作風(fēng)和能力素質(zhì)等方面的突出問題。與“危機時刻”一次次掀起的“問責(zé)風(fēng)暴”相比,我們更期盼長久有效的問責(zé)制度。

這就需要學(xué)習(xí)借鑒國外先進經(jīng)驗,緊密結(jié)合我國干部隊伍實際,建立健全科學(xué)的行之有效的干部問責(zé)制度。我認為,建立問責(zé)制的主要目的并不是在事后依此“懲戒”或“處理”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相關(guān)責(zé)任的官員,或者說,問責(zé)制的指向并不是重大事件或重大事故發(fā)生后的“敏感時期”或“危機時期”,而是應(yīng)當(dāng)貫穿于各級領(lǐng)導(dǎo)干部施政行政的全過程,成為約束和規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)干部日常行為的責(zé)任制度。建立問責(zé)制主要不是為了對官員事后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任作出明晰的界定,而是為了提升和增強官員的責(zé)任意識,時刻激勵官員清楚認識和勇于承擔(dān)服務(wù)人民服務(wù)社會的責(zé)任,努力減少和避免因為不作為或不當(dāng)作為、因為失察、失職或瀆職而辭職或被免職,甚至承擔(dān)法律責(zé)任的現(xiàn)象。

(四)亟須構(gòu)建一部完整的中國行政問責(zé)法

世界各國實踐證明,問責(zé)官員不能只靠“風(fēng)暴”,而更需要法律制度上的不斷完善。如果找不到明確的規(guī)章依據(jù),就難免會對執(zhí)行標(biāo)準產(chǎn)生一些疑問?？梢园l(fā)現(xiàn),媒體在問責(zé)中扮演了一個很微妙的角色,媒體的作用它是讓這個事件被公眾所了解,被大家所關(guān)注,還有很多重大的傷害公共利益的事件是社會影響巨大,這時候問責(zé)叫做一種火線問責(zé),就是事情出來了問責(zé),那么我們怎么能夠在日常的工作和管理當(dāng)中,讓我們的問責(zé)常態(tài)化,這才是我們真正的問責(zé)制度化和普及化、常規(guī)化的一個走向。如果媒體和社會關(guān)注了就進行處分,而不關(guān)注就睜只眼閉只眼的話,這實在不是長久之計,人們呼吁官員問責(zé)標(biāo)準還是需要一個明確的法規(guī)條例來作為依據(jù)。

我認為,為了使行政問責(zé)制成為一種“真問”“真責(zé)”的長效機制,建議整合現(xiàn)有法律、法規(guī)、條例中有關(guān)公務(wù)員權(quán)責(zé)事項的基礎(chǔ)上,創(chuàng)設(shè)專門的行政問責(zé)法規(guī)。以法律的方式規(guī)定何種官員所負何責(zé)、誰來問責(zé)、何人依何種程序判定官員失責(zé)、失職官員當(dāng)受何種處分。使問責(zé)制法律化、制度化,真正使問責(zé)有法可依、有章可循。