李 琳 魏延秋

摘要托馬斯·杰斐遜(以下簡稱“杰斐遜”)是美國分權(quán)思想的集大成者,他不僅提出立法、行政、司法權(quán)的分立,而且更是系統(tǒng)的闡述了中央與地方分權(quán)、政黨分立和限制軍權(quán)的理論。這種呈現(xiàn)出“立體制衡”特點(diǎn)的分權(quán)理論是杰斐遜對分權(quán)學(xué)說的一大突破,不但為美國民主政治的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),也為我國政治文明建設(shè)提供了借鑒。

關(guān)鍵詞分權(quán)制衡限制民主政治

中圖分類號:D90文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-195-02

分權(quán)學(xué)說在西方近現(xiàn)代政治思想史上具有舉足輕重的意義,是政治思想發(fā)展的一個(gè)里程碑。從洛克到孟德斯鳩,再到杰斐遜,分權(quán)學(xué)說實(shí)現(xiàn)了一個(gè)逐步發(fā)展與完善的過程。然而,和其他思想家們不同的是,杰斐遜不僅是分權(quán)學(xué)說的闡述者,更是分權(quán)思想的實(shí)踐者。

托馬斯·杰斐遜(1743—1826)是美國獨(dú)立戰(zhàn)爭時(shí)期和戰(zhàn)后初期杰出的政治家和思想家、美國第三任總統(tǒng)、資產(chǎn)階級民主革命家和美國民主傳統(tǒng)的奠基人。他的一生都在為確保人民的自由、民主而奮斗,為了保障人民與生俱來的權(quán)利,他提出并實(shí)施了一系列的措施,其分權(quán)思想即對政府的公共權(quán)力進(jìn)行分立并且使權(quán)力之間相互制衡,對防止政府的腐敗和暴政非常有效。因此,在西方政治思想史上,其思想影響重大,意義深遠(yuǎn)。

一、杰斐遜的分權(quán)思想

(一)杰斐遜的橫向分權(quán)思想

洛克、孟德斯鳩等人的分權(quán)思想里面都提到了一個(gè)共同的問題,就是如果權(quán)力過于集中必然會導(dǎo)致腐敗和暴政,要防止濫用權(quán)力,必須以權(quán)力約束權(quán)力,這就在政治制度的設(shè)立上確定了一個(gè)原則,即權(quán)力要分開掌握,分開行使。杰斐遜也堅(jiān)持這一原則,他繼承了孟德斯鳩三權(quán)分立與制衡的理論,堅(jiān)決主張立法、行政、司法三權(quán)分立,不應(yīng)當(dāng)使任何一種權(quán)力能超越其合法限度而不被其他權(quán)力有效地加以制止和約束。

美國剛宣布獨(dú)立后制定的弗吉尼亞州憲法就使州議會既掌握了立法權(quán),又控制了行政權(quán),行政權(quán)缺少應(yīng)有的獨(dú)立性。州長由議會選出,連執(zhí)行機(jī)關(guān)的州務(wù)會議也由議會選出。州長不經(jīng)州務(wù)會議同意,無權(quán)任免官吏、召集民兵、發(fā)布大赦。杰斐遜很擔(dān)心立法部門的擅權(quán)專橫和謀取私利,他說:“政府的全部立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)都?xì)w結(jié)到立法機(jī)關(guān)。把這些權(quán)力集中在同一些人手里正是專制統(tǒng)治的真諦。這些權(quán)力由多數(shù)人行使而不是由單獨(dú)一個(gè)人行使并不能使情況有所好轉(zhuǎn)。173個(gè)暴君肯定和一個(gè)暴君一樣地富于壓迫性?！币虼怂鲝垖Ωブ輵椃ㄟM(jìn)行修改,擴(kuò)大行政權(quán)力,使其免受立法機(jī)關(guān)的侵害。

同時(shí),杰斐遜又擔(dān)心總統(tǒng)的權(quán)力過大會危及三權(quán)的制衡,因此他主張對總統(tǒng)的權(quán)力也必須加以限制,防止行政權(quán)的擴(kuò)張和侵蝕。他認(rèn)為,政府權(quán)力的自我膨脹是導(dǎo)致政府腐化和暴政的重要原因。針對美國現(xiàn)行的制度,他斷定暴政的最大危險(xiǎn)來自總統(tǒng)權(quán)力。他擔(dān)心由于憲法沒有限制總統(tǒng)連任的次數(shù)將會為總統(tǒng)終身連選連任鋪平道路,最終會使民主共和制名存實(shí)亡。因此,他一再表態(tài)反對總統(tǒng)連選連任,主張總統(tǒng)只能任期四年,期滿后不得再任。后來他雖作了讓步,同意可連選連任,但只能連任一次。1808年,他在自己連選連任總統(tǒng)八年后,主動辭退,繼華盛頓之后又為人們樹立了一個(gè)任總統(tǒng)不超過兩屆的范例。

杰斐遜主張司法獨(dú)立,他強(qiáng)調(diào)法官不應(yīng)該為利益關(guān)系所左右,他們不應(yīng)該依靠任何人和黨派,一切惟憲法和法律是從?？稍谒腿蚊绹偨y(tǒng)期間,針對聯(lián)邦最高法院首席法官約翰·馬歇爾常常利用憲法規(guī)定的權(quán)力,任意以“違憲”為理由判決國會所通過的法律無效時(shí),他深感對聯(lián)邦最高法院的權(quán)力也必須同樣加以限制。他提出,司法權(quán)力過大,會有凌駕于國會立法權(quán)和總統(tǒng)行政權(quán)之上的危險(xiǎn),從而破壞三權(quán)的平衡。為此,他又主張限制司法機(jī)關(guān)的權(quán)力。

(二)杰斐遜的縱向分權(quán)思想

和洛克、孟德斯鳩相比,杰斐遜權(quán)力分立與制約思想的又一新穎之處在于聯(lián)邦與地方政府的縱向分權(quán)主張。

杰斐遜認(rèn)為,為了在美國真正實(shí)現(xiàn)民主自治制度,建立統(tǒng)一的聯(lián)邦政府是必要的,但中央過于集權(quán)是不行的。中央過于集權(quán)就會增加投機(jī)、冗員及鉆營的機(jī)會,就會出現(xiàn)像英國政府那樣的腐敗和暴政,他提出,必須實(shí)行中央與地方的層層分權(quán)制度。他主張除外交與國防外,將國家權(quán)力分散到地方各級政府,州政府則處理公民權(quán)利、法律、治安以及與州有關(guān)的事務(wù),縣政府處理縣的地方性事務(wù)。以形成權(quán)力縱向制約機(jī)制,即聯(lián)邦政府與州政府、州政府與下級政府之間權(quán)力上的相互制約,防止聯(lián)邦政府走向集權(quán)專制。

保障人民自由的關(guān)鍵在于使每個(gè)人自己保管有關(guān)他本人的權(quán)利,只有他自己做不到的事情才委托給政府管理,而且政府級別越高,人民委托的權(quán)力應(yīng)越少?？梢娊莒尺d之主張層層分權(quán)和地方自治,依然是從讓人民自己管理自己和有效地對政府進(jìn)行控制與監(jiān)督考慮的,每個(gè)公民都有機(jī)會和權(quán)力參與地方共和政體乃至聯(lián)邦的管理和監(jiān)督。他主張凡憲法未授予聯(lián)邦政府而又不禁止地方政府行使的權(quán)力,一律由地方政府和人民保留。杰斐遜相信這樣的層層分權(quán)與自治的共和國是世界上最強(qiáng)有力的政府。這樣既有利于避免官僚主義,防止政府的腐化,又可以使人民關(guān)心國家事務(wù),加強(qiáng)對政府的監(jiān)督。

(三)政黨分立和制衡

杰斐遜不僅在處理政府權(quán)力時(shí)主張分立和制衡,而且在對待政黨問題上也堅(jiān)持分立和制衡。政黨的分立與制衡不僅可以相互監(jiān)督,而且在實(shí)際操作過程中還可以成為連結(jié)各部門之間的橋梁和紐帶,協(xié)調(diào)權(quán)力部門之間的合作,提高工作效率。

一開始,杰斐遜和美國其他的政治領(lǐng)袖一樣,以厭惡的眼光看待政黨,對政黨也沒有什么正面的評價(jià),認(rèn)為它們是派系斗爭的溫床,只能制造政治糾紛,破壞團(tuán)結(jié)和國家的統(tǒng)一。但晚年卻明智地認(rèn)識到不同的政黨是現(xiàn)代民主政治不可缺少的東西,反對黨的存在實(shí)有其價(jià)值。不同的政黨不僅是人們表達(dá)不同政治見解的工具,而且也是抑制當(dāng)權(quán)的黨派為非作歹的一個(gè)重要力量。不同黨派的存在是自然而然的事情,凡是允許人們自由地思想和說話的國度都有黨派。杰斐遜反對一黨制,因?yàn)橐稽h制必然意味著黨派之間互相監(jiān)督的消失,導(dǎo)致政府與政黨的混合,從而使政黨對政府的監(jiān)督滑稽地成為自己監(jiān)督自己,而人民通過政黨對政府的監(jiān)督則流于形式。杰斐遜贊成不同黨派的存在,贊同不同派系的相互牽制,主張反對黨的存在,希望借助反對黨對政府和執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督,來防止暴政的產(chǎn)生。

杰斐遜還利用政黨來促使權(quán)力部門之間的合作。政黨的存在不僅有助于防止暴政,而且還可以彌補(bǔ)三權(quán)分立而出現(xiàn)各部門之間相互推諉、扯皮從而導(dǎo)致政府工作效率低下的不足,他在實(shí)際政治活動中的探索就說明了這一點(diǎn)。杰斐遜在任總統(tǒng)期間,他以共和黨領(lǐng)袖的身份,通過國會內(nèi)的共和黨議員,實(shí)現(xiàn)了行政部門和立法部門之間的協(xié)調(diào)與合作。這樣,政黨在權(quán)力部門之間發(fā)揮了橋梁和紐帶作用,保證了國家朝著民主化方向發(fā)展。正是在這樣的一種相互分立與相互制衡中,政黨的存在不僅達(dá)到了防止暴政的目標(biāo),而且還彌補(bǔ)了三權(quán)分立與制衡原則在政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的實(shí)際不足。

在今天民主政治的發(fā)展過程中,如果沒有政黨、沒有民眾對政府的有效監(jiān)督,要實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定談何容易。而在美國,它的兩黨制日趨成熟完善,民眾廣泛的參與政治,這些特征都可以在杰斐遜的分權(quán)制衡的思想中體現(xiàn)出來。

(四)對軍權(quán)的分割

通過對歷史的考察,特別是克倫威爾和拿破侖的軍事獨(dú)裁的研究,擔(dān)心軍事權(quán)力過大,為防止在美國出現(xiàn)類似的軍事獨(dú)裁現(xiàn)象,杰斐遜也設(shè)計(jì)種種措施來制約軍權(quán)。

首先,文官權(quán)力高于軍事權(quán)力,軍事權(quán)力受文官權(quán)力限制。在《英屬美利堅(jiān)權(quán)利概觀》一書中,杰斐遜把文官指揮軍隊(duì)作為六項(xiàng)民主原則之一。在《弗吉尼亞憲法》草案中明文規(guī)定了由文職官員來控制軍隊(duì),軍隊(duì)各級軍官皆由行政官任命。軍事權(quán)力從屬于文官權(quán)力,其實(shí)質(zhì)就是使人民控制軍隊(duì),因?yàn)槲穆氄妥h會是選舉產(chǎn)生的,文官及議員受到選民的監(jiān)督。議會有權(quán)通過關(guān)于軍事的立法,掌握財(cái)政權(quán),負(fù)責(zé)軍事預(yù)算的支出并且監(jiān)督其使用。同時(shí),總統(tǒng)為三軍統(tǒng)帥,掌握最高軍權(quán),能夠防止軍權(quán)失控。他堅(jiān)決主張軍隊(duì)服從民選的政府,避免軍隊(duì)干預(yù)政治,而這也為現(xiàn)代民主政治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

其次,進(jìn)一步分化軍權(quán)。除了用文官來限制軍權(quán)之外,杰斐遜主張還要對軍權(quán)進(jìn)行分化,總統(tǒng)、國會和最高法院三者分別掌握一部分軍權(quán),這樣就把軍權(quán)分割成三個(gè)相互獨(dú)立、相互牽制的平衡權(quán)力?？偨y(tǒng)是軍隊(duì)統(tǒng)帥,國會掌握軍隊(duì)的財(cái)政權(quán)及各項(xiàng)實(shí)際的軍事權(quán)力,而最高法院則對國會和總統(tǒng)進(jìn)行司法審查和監(jiān)督。這三個(gè)權(quán)力還受到選民的監(jiān)督,聯(lián)邦的常備軍也受到各州民兵的牽制。雖然身為總統(tǒng),但杰斐遜把宣戰(zhàn)權(quán)劃歸議會,以防止總統(tǒng)任意發(fā)動戰(zhàn)爭。

二、杰斐遜分權(quán)思想的借鑒意義

盡管杰斐遜民主思想中存在不足,如黑人奴隸問題、性別不平等問題,但瑕不掩瑜,仍然無法抹殺他在美國歷史上的重要地位和偉大功績。從久經(jīng)歷史與實(shí)踐考驗(yàn)的杰斐遜的民主思想中,我們?nèi)阅苷页鲆恍┻m合于我國社會主義政治文明建設(shè)的東西,對我們發(fā)展社會主義民主也具有非常重要的借鑒意義:

(一)為我國建設(shè)基層民主、為更好的擴(kuò)大人民群眾的政治參與提供了可靠的參考

由于我國基層組織遍布全國,與廣大群眾的切身利益密切相關(guān),通過它們就可以為人民群眾廣泛行使民主權(quán)利、直接管理自己的事務(wù)提供保障。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力,實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由, 擴(kuò)大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利,依法管理自己的事情,創(chuàng)造自己的幸福生活,是社會主義民主最廣泛的實(shí)踐。而杰斐遜就極力堅(jiān)持人民參政原則,主張人民擁有自己管理自己、自己決定自己的天賦權(quán)利,并且具備相應(yīng)所要求的理性上的和實(shí)踐上的能力。

(二)為我們的反腐工作提供了經(jīng)驗(yàn)

杰斐遜民主思想中一個(gè)非常重要的組成部分就是對權(quán)力的控制,對政府官員的監(jiān)督。杰斐遜力主三權(quán)分立、地方政府分權(quán)、人民掌權(quán),把權(quán)力盡可能地分一為眾,時(shí)時(shí)刻刻監(jiān)督政府官員的行為。他主張新聞自由和言論自由,為人們提供了解政府行為、參與政府管理和批評政府的渠道。目前,我們出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象,一部分就是因?yàn)槭种形沼芯薮髾?quán)力的某些個(gè)人,缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,加之人民獲取政府信息、表達(dá)自己意見的渠道不夠暢通,使得他們通過權(quán)力尋租,為了個(gè)人或少數(shù)人的利益,侵害了國家和人民的利益。所以,杰斐遜的思想,對于我國建立健全與完善的行政監(jiān)督體系,也是一個(gè)值得研究與借鑒的寶貴資源。

總之,杰斐遜的權(quán)力制約和監(jiān)督思想,比以前任何思想家的理論都更為全面而完善,直到今天,人們也沒能在他的思想基礎(chǔ)上增添多少新穎而又切實(shí)可行的東西。杰斐遜為在美國建立完善的民主政治付出了畢生的心血,他相信人民,尊重人民,一生致力于爭取、保障和擴(kuò)大人民的權(quán)利。他終生思索不已的是怎樣最有效地控制和監(jiān)督政府權(quán)力以防止暴政,他既把希望寄托在不同的公共權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互制約和平衡上,更把人民的民主參與和監(jiān)督視為關(guān)鍵。他是一位理論和實(shí)踐相一致的思想家和政治家,他的思想對我國及世界各國的民主政治發(fā)展都具有深遠(yuǎn)的借鑒意義。