姚 飛

摘要伴隨著地方立法數(shù)量的不斷增多,地方立法中立法質(zhì)量不高的問題也不斷暴露出來,已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。因此,提高地方立法質(zhì)量是當(dāng)前地方立法工作中重要和緊迫的課題。本文對地方立法質(zhì)量表現(xiàn)的問題和提高我國地方立法質(zhì)量的對策進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞地方立法立法質(zhì)量對策

中圖分類號:D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-179-02

從1979年地方恢復(fù)人大并設(shè)立人大常委會(huì)以來,到目前為止,地方人大及其常委會(huì)制定了7500多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī),民族自治地方制定了600多件自治條例和單行條例。有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)共制定了7500多件地方性法規(guī)。豍數(shù)量眾多的地方立法,為實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)主義法制建設(shè)“有法可依”的目標(biāo)做出了積極貢獻(xiàn)。

但是,地方立法,或者簡單移植,或者機(jī)械復(fù)制,以至于雖然我國地方立法已經(jīng)步入數(shù)量上的“新干線”,但接踵而來的一系列問題也日益顯露:法律之制定何以彰顯特殊地域之特色,何以體現(xiàn)國民的根本意志,何以實(shí)現(xiàn)本土法治、扎根民間……對于此類問題,絕非僅僅通過制定數(shù)量巨大但卻失之草率的法規(guī)條目可以解決的。

一、我國地方立法質(zhì)量存在的問題

(一)缺乏地方特色,重復(fù)立法

我國各地雖然制定了數(shù)量驚人的地方法規(guī),但共同的一點(diǎn)就是嚴(yán)重缺乏地方特色。這種“拿來主義”直接導(dǎo)致地方立法的趨同性,導(dǎo)致被照抄的上位法“水土不服”而被作為擺設(shè)予以閑置。在中央已有明確立法的情況下,地方仍然進(jìn)行相關(guān)的地方立法,就不是體現(xiàn)地方特色,而是嚴(yán)重浪費(fèi)立法資源,破壞法制統(tǒng)一的重復(fù)立法行為了。

比如,我國地方法規(guī)中有關(guān)國家森林公園方面的立法不但在數(shù)量上少的可憐(至今全國僅有6個(gè)省制作了地方國家森林公園管理辦法或條例:湖南、遼寧、廣州、山西、四川、貴州),而且,單個(gè)法規(guī)在“質(zhì)量上”也欠缺,豎地方適應(yīng)性體現(xiàn)不明顯,缺乏地方特色,沒有可操作性。

(二)存在地方保護(hù)主義傾向

實(shí)踐中大量地方立法客觀上造成了地區(qū)封鎖、地方保護(hù)主義等情形。這主要表現(xiàn)為三方面:首先,由于對本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況缺乏高屋建瓴的把握,

在立法規(guī)劃方面,沒有整體的謀篇布局,分不清立法的輕重緩急;其次,不能將本地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的全局同全國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來;再次,未能將地方立法與本地的地域性優(yōu)勢結(jié)合起來,立法不但沒有凸顯、利用、引導(dǎo)這一優(yōu)勢,甚至自我限制了手腳;豏最后,有的地方,目光短淺,打著地方特色之名,行地方保護(hù)之實(shí)。

如1999年上海市為了促進(jìn)本地汽車工業(yè)的發(fā)展,設(shè)立法規(guī)對來自湖北的“富康”汽車征收8萬元的牌照費(fèi),當(dāng)年上海只銷售了24輛“富康”汽車。武漢市也采取反擊措施,通過相應(yīng)立法對上海生產(chǎn)的“桑塔納”征收7萬元的所謂特困費(fèi)。

(三)部門利益傾向嚴(yán)重

地方立法的實(shí)踐中大多數(shù)法規(guī)草案都是由政府有關(guān)部門起草的,不可避免的存在著部門利益的傾向。在政府有關(guān)部門起草地方性法規(guī)時(shí)往往熱衷于規(guī)定收費(fèi)、發(fā)證、審批、罰款等有關(guān)條款,而對制約本部門的權(quán)力,保護(hù)企業(yè)、法人以及公民個(gè)人的合法權(quán)益等內(nèi)容考慮得較少,有意回避自身的義務(wù)和責(zé)任,甚至幾個(gè)部門對同一事項(xiàng)爭管理權(quán)和執(zhí)法權(quán),不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大本部門的權(quán)力和利益。例如房地產(chǎn)行業(yè)中,地方政府和開發(fā)商結(jié)成統(tǒng)一利益聯(lián)盟,通過頒布法規(guī)規(guī)章,“合法地”以低廉的價(jià)格剝奪農(nóng)民的土地然后高價(jià)倒賣出去。

(四)越權(quán)立法現(xiàn)象明顯

我國中央立法由于受“宜粗不宜細(xì)”思想的影響,部分立法過于滯后又過于原則,地方急需的規(guī)則遲遲不能出臺,地方立法因此相當(dāng)活躍,立法越權(quán),立法爭權(quán)、與上位法不斷沖突的現(xiàn)象可謂比比皆是。例如某縣制定《非正常上訪行為處理辦法》,對非正常上訪行為的處理,涉及限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰甚至涉及犯罪和刑罰。豑而根據(jù)《立法法》規(guī)定,“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”、“犯罪和刑罰”等事項(xiàng)“只能制定法律”, 這可謂地方立法超越上位法權(quán)限的極端表現(xiàn)。地方立法機(jī)關(guān)的越權(quán)立法行為破壞了社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性,對地方立法質(zhì)量的危害很大。

二、地方立法質(zhì)量的法理學(xué)基礎(chǔ)

法制化的逐步推進(jìn),不但需要完善的市場經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ),還需要立法者有成熟的法治理念,需要國家提供好的法律,要求地方立法質(zhì)量要達(dá)到比較理想的狀態(tài),最終使社會(huì)具有接受法治的基礎(chǔ)。

關(guān)于法制的具體含義,至少可以從5種角度加以理解:一個(gè)是宏觀的治國方略;二是理性的辦事原則;三是民主的制度模式;四是文明的法律精神;五是理想的社會(huì)狀態(tài)。這些不同角度的理解,對地方法制化建設(shè)都有指導(dǎo)意義。

衡量地方立法質(zhì)量的高下,應(yīng)當(dāng)看當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)是否為社會(huì)確定了一種合理的組織結(jié)構(gòu)、規(guī)范的行為模式、正確的價(jià)值選擇;應(yīng)當(dāng)看此法規(guī)是否反映并滿足社會(huì)需求,能否解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾,是否有利于最大限度地發(fā)揮公民和法人的自主性,能否使社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)之間的利益得到平衡,應(yīng)當(dāng)看法規(guī)是否合乎法律的精神,使法律與法律之間關(guān)系也能夠平衡協(xié)調(diào)。目前來看,地方能否制定出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展需求的高質(zhì)量的法律法規(guī),是擺在我們面前的—項(xiàng)

艱巨任務(wù),也是地方推進(jìn)法制化建設(shè)所首要考慮的問題。

要充分發(fā)揮地方法制手段的作用,確立以尊重群眾、維護(hù)群眾利益為核心的依法決策機(jī)制,進(jìn)一步擴(kuò)大地方立法主體,爭取將更多民意通過法定程序反映到立法過程中來。通過建立健全地方立法和規(guī)范性文件公開征求意見和科學(xué)論證、決策聽證等制度,從程序上鼓勵(lì)律師、社會(huì)團(tuán)體等成為各種利益群體的代言人,以提高聽證、論證的科學(xué)性和有效性。完善政府規(guī)章備案審查制度,擴(kuò)大聽取和審議“一府兩院”專題工作匯報(bào)范圍和述職評議對象范圍,加強(qiáng)對“一府兩院”在法律實(shí)施上的監(jiān)督。優(yōu)化信訪工作功能,完善社情民意表達(dá)和反饋制度,通過制度性安排,使信訪部門的意見更多地進(jìn)入人大、政府重要決策過程中去。這一切法制化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),無不有賴于地方立法質(zhì)量的進(jìn)—步提高。

三、提高我國地方立法質(zhì)量的對策

地方立法名為地方,實(shí)則關(guān)系全國的大局。地方立法的質(zhì)量就是地方立法的生命。在我國法治日趨現(xiàn)代化的今天,為了使地方立法能夠有效地迎接全面升級和全球化的考驗(yàn),必須高度重視提高其質(zhì)量。

(一)加強(qiáng)地方立法主體建設(shè)

地方立法不是用一種權(quán)威遏制社會(huì)的發(fā)展,而是通過制度服務(wù)于改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局、服務(wù)于社會(huì),使整個(gè)社會(huì)在法制軌道上有序運(yùn)轉(zhuǎn)。地方立法者必須改變地方立法“重管理、輕服務(wù)”的觀念,牢固樹立地方立法為人民群眾服務(wù),為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的觀念。

做到既授予權(quán)力又限制權(quán)力,對克服部門利益傾向十分重要。按照憲法規(guī)定,立法必須貫徹規(guī)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原則。任何國家機(jī)關(guān)不能只有權(quán)力,而不承擔(dān)責(zé)任。地方立法工作者要改變“治民不治官”的觀念,樹立行政權(quán)力受制約的觀念,將行政權(quán)力法定化,做到有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)須賠償。這就要求地方性法規(guī)在內(nèi)容設(shè)定上:一是不僅要確定執(zhí)法部門,賦予相應(yīng)的權(quán)力,而且要將部門的義務(wù)和責(zé)任明晰化、具體化;二是要明確行使權(quán)力的范圍,對其作出相應(yīng)的限制規(guī)定,防止超越權(quán)力、濫用權(quán)力;三是要明確查處、糾正越權(quán)和濫用權(quán)力行為的監(jiān)督機(jī)關(guān)。

(二)加強(qiáng)地方立法主體素質(zhì)的建設(shè)

作為主要的地方立法主體,地方人大代表綜合素質(zhì)的高低直接影響著地方立法的質(zhì)量,必須搞好自身的素質(zhì)建設(shè),所以對地方人大代表的資格做出某些適當(dāng)?shù)南拗品浅１匾?。地方人大設(shè)置若干委員會(huì),職能各不相同,其對某一方面專業(yè)知識的了解和掌握,特別是在人大開展的執(zhí)法檢查過程中了解的實(shí)際情況比較多,而且具有比較超脫,不受部門利益左右的優(yōu)勢,因而能夠及時(shí)客觀地提出立法建議或者法規(guī)草案修改意見,這些是起草法規(guī)草案的同志較難做到的,在立法中充分發(fā)揮相關(guān)委員會(huì)的作用十分重要。從立法調(diào)研到法規(guī)草案表決,相關(guān)委員會(huì)的參與可以有效地補(bǔ)充起草法規(guī)草案的同志在專業(yè)性、技術(shù)性知識方面的欠缺。

(三)優(yōu)化立法主體結(jié)構(gòu)

可以建立建立立法助理制度?！傲⒎ㄖ硎菂f(xié)助立法機(jī)關(guān)及人民代表履行立法職責(zé)、完成立法工作的具有立法專門知識的人員。立法助理制度是隨著近代各國立法工作的專門化和立法機(jī)關(guān)職能的不斷強(qiáng)化而發(fā)展起來的、協(xié)助立法機(jī)關(guān)工作的一項(xiàng)立法制度?！绷⒎ㄖ淼某霈F(xiàn),將在相當(dāng)程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有立法資源的不足,有效提高立法質(zhì)量。重慶市人大是全國第一個(gè)涉足立法助理制度領(lǐng)域的省級人大立法主體,一位名叫李壽廷的西南政法大學(xué)在讀博士生成為我國省級人大常委會(huì)的首位個(gè)人立法助理之后,深圳、上海、成都、鄭州和廣東、湖北等地方人大也先后進(jìn)行了類似的嘗試(有的叫法律助理,有的叫立法咨詢委員或立法咨詢員),已積累了相當(dāng)經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上,希望能將立法助理逐步規(guī)范化、法制化,使之展現(xiàn)出“細(xì)節(jié)之變的制度力量”。豖

立法是社會(huì)正義的第一道堤壩,是法治長城的重要基石。地方立法,名為地方,實(shí)則為了推進(jìn)國家法治。所以,地方立法的作用和意義不可小視,其質(zhì)量的高低,直接關(guān)系國家法制的統(tǒng)一和法律體系的完善,直接關(guān)系廣大人民群眾的根本利益能否得到充分體現(xiàn)和保障,直接關(guān)系依法治國方略能否順利實(shí)施。因此,必須通過加強(qiáng)地方立法主體建設(shè)、明確地方立法權(quán)限和完善地方立法程序來實(shí)現(xiàn)地方立法質(zhì)量的全面提高,保證科學(xué)、民主的地方性法規(guī)得以出臺,以維護(hù)廣大人民群眾的根本利益,實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)。