韋鵬翔 萬國威

摘要任何時代的行政權(quán)威均是建立于合法性基礎(chǔ)上的自然博弈,政府的行政權(quán)威一旦建立,就意味著群體內(nèi)部對行政行為的作用強(qiáng)度與作用范圍業(yè)已達(dá)成了某種潛在的默契。本文認(rèn)為正是由于弱勢群體基于價值層面上的合法性受到了來自政府的不公正規(guī)束,造成了在這場合法性自然博弈中,行政權(quán)威無法柔性的介入到弱勢群體之中。只有通過高效的制度建設(shè),改變組織管理的既定思維,才能在行政權(quán)威的建立過程中呈現(xiàn)出平穩(wěn)的態(tài)勢。

關(guān)鍵詞合法性博弈弱勢群體行政權(quán)威

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-221-02

一、從行政權(quán)威的歷史沿革看合法性的意義

從歷史上來看,行政權(quán)威在其沿革的任何階段,均是圍繞著合法性的辯護(hù)所展開的。從前行為主義開始,合法性的問題就是行政權(quán)威的堅定基石,是為行政權(quán)威提供基本價值準(zhǔn)則的源源動力。

(一)前行為主義階段的行政權(quán)威塑造

行政溯源于政治,因此,早期的行政權(quán)威實際上就表現(xiàn)為對政治與宗教的合法性的辯護(hù)。柏拉圖和亞里士多德將其研究嫁接在實際的政權(quán)統(tǒng)治上,將城邦中的政治統(tǒng)治權(quán)威含納入了行政權(quán)威,并對威權(quán)統(tǒng)治進(jìn)行了濃墨重彩的合法性辯護(hù)。古羅馬時期,斯多哥學(xué)派的代表人物西塞羅將權(quán)威仍然安插在統(tǒng)治階級和歷史痼疾之中,其價值傾向也明顯的沿襲了古希臘的權(quán)威塑造傳統(tǒng)豍,把統(tǒng)治階級的合法性理論進(jìn)一步深化。阿奎那神學(xué)政治學(xué)的出現(xiàn)則在很大程度上將權(quán)威提高到了一個新的領(lǐng)域。宗教的合法性代替政治,成為這一時代行政權(quán)威的主導(dǎo)。伴隨著宗教的破裂與衰敗,國體論的代表劃分為了兩個不同的價值取向,一種以霍布斯、不丹的國家主權(quán)論為依托,其行政權(quán)威建立在傳統(tǒng)的以帝王為代表的王權(quán)政治權(quán)威之上;另一種以洛克、孟德斯鳩為代表,其行政權(quán)威的塑造穿插在一種空想的契約關(guān)系的基礎(chǔ)之上。兩者的分離雖然在社會發(fā)展中產(chǎn)生了激烈碰撞,但其針對合法性提供的說明卻始終沒有間斷。

(二)行為主義時期的行政權(quán)威塑造

行為主義時期的行政權(quán)威塑造依舊體現(xiàn)了濃厚的合法性辯護(hù)。嚴(yán)格來講,政治行政的分離確實在行為主義科學(xué)產(chǎn)生之前,但是其基本思想?yún)s在之后迅速為后者無價值判定的基本理念所完全吸納,行政權(quán)威獨自脫離政治權(quán)威而成為行為主義者研究的一個單獨存活的個體,它所釋放出的能量也迅速占據(jù)了整個公共領(lǐng)域,不但打破了經(jīng)濟(jì)權(quán)威、政治權(quán)威與社會權(quán)威的干擾,甚至強(qiáng)大到能夠左右后者的發(fā)展。

(三)后行為主義時期的行政權(quán)威塑造

上世紀(jì)60年代末,后現(xiàn)代主義和后行為主義的悄然興盛,與其說是對經(jīng)濟(jì)不滿而造成的社會情感和社會知覺的大變遷,不妨將其說成是對行政權(quán)威舊體形式的不滿與反叛,是對“古典自由主義”的理性價值回歸。伊斯頓將價值的朽木變成為了行政權(quán)威新生形式這支新枝椏,將公共領(lǐng)域的環(huán)境中充斥上了甚至經(jīng)濟(jì)因素都不可更改的價值反思與認(rèn)同,使行政權(quán)威隱化為了一盞枯暗的理性之燈,在公共服務(wù)領(lǐng)域得到了另一種升華。從社會思潮的方向來審視,撒切爾、里根代表的舊保守主義與布萊爾、布什所代表的新中間主義將行政權(quán)威的合法認(rèn)同重新定位在保障個人基本權(quán)利的基礎(chǔ)上,這就將行政權(quán)威的訴求歸結(jié)為個人自由的維護(hù)。行政權(quán)威最終走上了治理、善治與公共服務(wù)相結(jié)合的權(quán)威塑造形式豎,而其圍繞的核心,依舊是故有的合法性體系。

二、圍繞合法性展開的博弈與博弈失范

既然行政權(quán)威的基礎(chǔ)是合法性,那么不難得出,當(dāng)前形勢下建立良好有序的行政權(quán)威,絕對離不開主客體間圍繞合法性的博弈過程。換言之,就是因為存在了政府與弱勢群體圍繞合法性的爭議,才導(dǎo)致在這場行政權(quán)威的建立過程中出現(xiàn)了某種危機(jī)。而這場關(guān)于合法性的爭議的根源,或者說政府與弱勢群體間博弈失范的根源,則是由于政府的行政權(quán)威只有組織內(nèi)部的認(rèn)可,缺乏制度上的認(rèn)可。

(一)博弈的基礎(chǔ)

潛在達(dá)成的默契,是政府與弱勢群體圍繞合法性展開博弈的基礎(chǔ)。政府在構(gòu)建行政權(quán)威進(jìn)程中,就客觀實現(xiàn)了自我圈定的領(lǐng)地與公民地域之間的明顯區(qū)分。換句話講,無論是政治、宗教還是價值體系的關(guān)于權(quán)威的解釋方式或解決方式,其中都暗含了一種明顯的假設(shè):政府行政權(quán)威一旦樹立,就意味著群體內(nèi)部對行政行為的作用強(qiáng)度與作用范圍業(yè)已達(dá)成了某種潛在的默契,而這種默契隨即上升到不可侵犯的程度,并進(jìn)一步與公民發(fā)生作用。行政權(quán)威的樹立不因弱勢群體的意愿而發(fā)生轉(zhuǎn)移,而是政府與其“協(xié)定”的結(jié)果。這樣,在實際的執(zhí)法進(jìn)程中,雙方均認(rèn)可這種邊界,從而在不同的視角下參與社會的發(fā)展。

(二)博弈的源起

圍繞合法性而進(jìn)行的爭奪,就是由于在博弈中的危機(jī)心理造成的。從哈貝馬斯在《合法性危機(jī)》中闡述的合法性歷史發(fā)展中不難看出,合法性是個人的心理認(rèn)同,假定把對合法性的信念視為一種與真理沒有內(nèi)在聯(lián)系的經(jīng)驗現(xiàn)象,那么,這種信念基于確立一些顯而易見的理由就只具有心理學(xué)的意義。這些理由能否足以維護(hù)對合法性的既定信念,全依賴于制度化的偏見和所討論的團(tuán)體的可觀察到的行為處置。合法性的價值思考所呈現(xiàn)的的確是行政權(quán)威發(fā)展的的潛在決定因素,而正是這種對合法性價值的思考,直到今天仍然在行政權(quán)威中占有明顯的優(yōu)勢。危機(jī)是伴隨合法性價值而自然產(chǎn)生的豏,它在行政權(quán)威的發(fā)展脈絡(luò)中起到了明顯的動力源作用,為行政權(quán)威的歷史更替提供了本質(zhì)上的支持?？梢哉f,正是由于弱勢群體的危機(jī)心理,造成了行政權(quán)威傳遞進(jìn)程中的出現(xiàn)了兩個主體并驅(qū),共同爭奪合法性解釋的現(xiàn)象,而這一現(xiàn)象則徹底打破了政府對行政權(quán)威合法性的一貫專屬權(quán),造成了強(qiáng)大的沖突。

(三)危機(jī)心理的成因

恰如上文分析,那么,關(guān)乎危機(jī)心理的研究就成為影響這場合法性博弈的重中之重。弱勢群體危機(jī)心理形成的成因主要源于其內(nèi)部的被剝奪感。弱勢群體在形成之初,就是由于一種基于不平等態(tài)勢下的利益分配造成的;在這種資源、技術(shù)決定的基礎(chǔ)上,弱勢群體面臨著兩個的大沖突。一是依托資源、技術(shù)的分配并沒有得到其完全的認(rèn)可,甚至被臆造為對其進(jìn)行蒙蔽下的剝奪行為;二是由于資源、技術(shù)具有很強(qiáng)的壁壘性,在短期中,弱勢群體無力改變自己弱勢的地位,使社會流動的自然速率降低,這客觀上也造成了弱勢群體心理上的重大沖突。在這種沖突中,弱勢群體基于社會角色的思考發(fā)生了明顯的嬗變,將一種剝奪的心理狀態(tài)固化到了認(rèn)識世界的范疇中,產(chǎn)生了強(qiáng)烈的內(nèi)部被剝奪感。當(dāng)城管部門的執(zhí)法進(jìn)一步刺激了其瀕臨爆發(fā)的危機(jī)臨界點時,這種壓抑的危機(jī)心理就容易在瞬間爆發(fā)。

(四)博弈的失范

危機(jī)心理的形成與存在,只為政府與弱勢群體圍繞合法性的爭議提供了基礎(chǔ),為博弈過程提供了條件,但并不足以誘發(fā)博弈的失范。失范并不是由于危機(jī)心理造成的,而是由于政府不規(guī)范刺激造成的。而這種不規(guī)范,是建立于制度認(rèn)同缺乏的基礎(chǔ)上的。政府在行政權(quán)威塑造過程中,往往對自身行為的合法性進(jìn)行先期的解釋,一般而言,這種合法性的解釋只具備組織上的認(rèn)同,而不具備制度上的認(rèn)同。反觀當(dāng)前,中國城管部門等直接執(zhí)法機(jī)構(gòu),在這場與弱勢群體的博弈中,只實現(xiàn)了從法律條件下將政府意志上升為制度的過程,而嚴(yán)重缺乏了將制度建設(shè)回歸本位,遵循制度建設(shè)相關(guān)原則,并使特殊利益群體予以接納的過程。而這樣一種看似合法的制度建設(shè),實際上使這場合法性博弈暴露在制度保護(hù)的甲殼之外。結(jié)合危機(jī)心理,可以看出,政府合法性博弈的失范不是建立于弱勢群體既已存在的危機(jī)心理,而正是建立于合法性解釋只具有的組織認(rèn)同。

三、制度缺失下的合法性博弈過程

從政府與弱勢群體關(guān)于合法性博弈的狀態(tài)不難看出,合法性博弈是既存于政府與不同群體間的重要的沖突因子,但它是在合法性失范基礎(chǔ)上才會予以爆發(fā)的。而這種爆發(fā)的過程,也是在制度缺失條件下才能夠完全顯映的。危機(jī)心理導(dǎo)致的博弈過程,是建立于危機(jī)心理的形成基礎(chǔ)上的反映過程,是一種系統(tǒng)化的作用過程。據(jù)此,本文將運用戴維·伊斯頓的分析方法強(qiáng)化對危機(jī)心理導(dǎo)致博弈過程的分析。在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中,伊斯頓主要強(qiáng)調(diào)了輸入、輸出、環(huán)境、反饋四個基本的要素豐。依照他的分析,筆者在調(diào)查中也進(jìn)行了行政權(quán)威接納過程中系統(tǒng)的研究,下面將從輸入、環(huán)境兩方面來論證。從輸入過程來看,在當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的政治系統(tǒng)中,它們傾向于一種穩(wěn)定的、可持續(xù)的力量來支撐其完成政治目標(biāo)。行政權(quán)威形成的過程是一種顯性化的對行政能力的支持,由此更加需要規(guī)范為一種持久的輸入性的行政思維。從環(huán)境來看,政治系統(tǒng)的接納能力受到了環(huán)境的巨大牽制,受到當(dāng)?shù)卣钨Y源的深刻影響,并與政治系統(tǒng)發(fā)生著交互行為。行政權(quán)威的本質(zhì)正是依托于政治系統(tǒng)對外部環(huán)境進(jìn)行改造,而這種缺乏制度原則與制度適應(yīng)度的改造,很容易侵害特殊群體的基本利益和既定法則,導(dǎo)致制度在環(huán)境中喪失主體地位。從上述兩方面,可以看出,關(guān)于合法性的辯護(hù)在系統(tǒng)中由于缺乏制度的強(qiáng)力支持,很容易喪失輸入與環(huán)境的不便,進(jìn)而引起輸出的不暢。

四、行政權(quán)威制度化建設(shè)的原則

(一)正義原則

布萊恩在《正義諸論》表示,“所謂爭議,就是不同利益團(tuán)體的價值辯護(hù)”豑。羅爾斯在《正義論》中也闡述了兩個基本的正義原則。行政權(quán)威的維護(hù)正是基于不同團(tuán)體價值沖突的調(diào)整和調(diào)和,其真正的價值是維護(hù)社會所公認(rèn)的正義原則,就像奴隸社會中奴隸的正義性與封建社會農(nóng)民的正義性一樣,行政權(quán)威所依托的基礎(chǔ)正是這些帶有普遍可接受能力的正義;而正是這些正義,構(gòu)成了其心理上的可接受法度,即前文所言的合法性價值。由此,我們可以得出,要想持續(xù)維護(hù)行政的權(quán)威,必須無條件服從于當(dāng)前社會正義原則的安排,服從這種歷史沿革而來的天然制度而絕非建立在人為法則的基礎(chǔ)上。

(二)自由原則

“自由是人類文明的最重要成果”,自人類產(chǎn)生以來,自由就依附于人的本體而存在。哈耶克在《自由憲章》中坦言了對利維坦似的國家的擔(dān)憂,諾齊克在《無政府、國家與烏托邦》中也認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將行政限制在個人權(quán)利的邊界之外豒,限制在道德體系之外。他們的擔(dān)憂并無可厚非,由于行政權(quán)威具有自我膨脹的特性,因此,在其發(fā)展進(jìn)程中,它極為可能侵犯自由的邊界,將自由剔除出時代的進(jìn)程中,違背合法性價值,造成權(quán)威主義的分配。所以,在遵循自由原則的基礎(chǔ)上來實現(xiàn)行政權(quán)威,是當(dāng)前政府行政的必然選擇。

(三)適當(dāng)原則

行政權(quán)威的功能是有利有弊的,它一方面可以強(qiáng)化行政效果,保持政府的行政效率,另一方面又可能侵犯公民的主體地位,造成行政權(quán)力的泛濫。所以,要想從根源上維護(hù)行政權(quán)威的價值與利益,政府就需要在一定程度上合理利用行政權(quán)威的優(yōu)勢,避免其劣勢,這樣,適度原則顯然應(yīng)當(dāng)為政府所接受。

五、行政權(quán)威的制度建設(shè)方向

(一)行政權(quán)威制度建設(shè)的定位

從上文的論述可以看出,行政權(quán)威既然要建立在系統(tǒng)化原則和正義原則的基礎(chǔ)上,那么,其定位也就相當(dāng)明確。在現(xiàn)階段,不妨可以這么說,行政權(quán)威應(yīng)當(dāng)建立在人的基本權(quán)利的基礎(chǔ)上,建立在系統(tǒng)反映人們要求與支持的基礎(chǔ)上,建立在合法性認(rèn)同的基礎(chǔ)層面,建立在新公共管理與公共服務(wù)的基礎(chǔ)上。社會發(fā)展使行政權(quán)威有著不同的含義,被賦予不同的價值抉擇,而這些也正是當(dāng)前政治系統(tǒng)得以發(fā)揮作用的根本價值前提。

(二)政治系統(tǒng)對行政權(quán)威的再造

后行為主義時代以來,價值判斷已經(jīng)代替了傳統(tǒng)的“價值中立”原則成為新的時代認(rèn)同。沃爾多在引領(lǐng)的新公共管理時,也將社會公平與社會正義作為了對政治系統(tǒng)公共行政的基本認(rèn)同。同時,權(quán)威主義行政已經(jīng)伴隨著時代的沒落而被民主行政所代替。行政權(quán)威在新時代不但沒有再次表現(xiàn)出對傳統(tǒng)政治利益執(zhí)行的依附,而且也重新將自我定位、民主精神、正義原則、系統(tǒng)分析、合法性基準(zhǔn)重新搬上了歷史舞臺。政治系統(tǒng)對行政權(quán)威的再造越發(fā)與基本價值取向相連接,也表現(xiàn)出了基本價值衡量尺度的作用。