劉秀香

摘要質(zhì)疑和投訴程序被規(guī)定為司法解決途徑的前置程序。本文通過分析《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的質(zhì)疑和投訴程序可見,盡管程序的設(shè)計(jì)是為給政府采購(gòu)當(dāng)事人提供解決糾紛的途徑,而實(shí)際上其中的一些規(guī)定是不盡如人意的,需要進(jìn)一步的完善。

關(guān)鍵詞政府采購(gòu)質(zhì)疑投訴

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)01-193-02

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第六章規(guī)定了采購(gòu)詢問、采購(gòu)質(zhì)疑與采購(gòu)?fù)对V。

質(zhì)疑與投訴是政府采購(gòu)中的重要申訴制度。在政府采購(gòu)的招標(biāo)階段,因供應(yīng)商投標(biāo)資格、投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或投標(biāo)保證金等事項(xiàng)會(huì)時(shí)常發(fā)生爭(zhēng)議。而招標(biāo)采購(gòu)不是具體行政行為,供應(yīng)商不能對(duì)此時(shí)所發(fā)生的爭(zhēng)議提起行政復(fù)議或行政訴訟。另一方面,在這個(gè)階段,由于供應(yīng)商與采購(gòu)人尚未成立合同,因此一般對(duì)爭(zhēng)議也缺乏民事請(qǐng)求權(quán)的基礎(chǔ)因而不能提起民事訴訟。由上可見,質(zhì)疑與投訴是供應(yīng)商維護(hù)自己的權(quán)益的非常重要的救濟(jì)途徑。

一、《政府采購(gòu)法》中的質(zhì)疑相關(guān)法條分析

質(zhì)疑,是指供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害,以書面形式向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出的疑問。我國(guó)《政府采購(gòu)法》52、53、54條規(guī)定了質(zhì)疑的相關(guān)內(nèi)容。

(一)對(duì)《政府采購(gòu)法》52條的分析

《政府采購(gòu)法》第52條規(guī)定:“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的,可以在知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi),以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。”從52條的規(guī)定可知,該條規(guī)定了1.質(zhì)疑的條件;2.質(zhì)疑的范圍;3.質(zhì)疑的時(shí)限;4.質(zhì)疑的形式;5.質(zhì)疑的處理機(jī)構(gòu)是采購(gòu)人(或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu))。本人認(rèn)為,上述內(nèi)容的規(guī)定存在著一些問題。

首先,救濟(jì)時(shí)效期間到底是從什么時(shí)間點(diǎn)開始起算?如何界定“應(yīng)當(dāng)知道”?截止的時(shí)間點(diǎn)到底是何時(shí)?我們認(rèn)為,對(duì)于“知道”應(yīng)指供應(yīng)商承認(rèn)自己受到損害的時(shí)間,這個(gè)時(shí)間點(diǎn)一般沒有異議。對(duì)于“應(yīng)當(dāng)知道”應(yīng)當(dāng)視為一種客觀上的對(duì)事實(shí)的推定。 就是說不管當(dāng)事人實(shí)際上是否知道權(quán)利受到侵害,只要根據(jù)其它已存在的能認(rèn)定的事實(shí),可以推斷出當(dāng)事人知道權(quán)利受到損害的事實(shí)。對(duì)于“工作日”應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的作息時(shí)間來計(jì)算,不能模糊成七日,也不能以采購(gòu)人自己規(guī)定的工作時(shí)間為準(zhǔn)。

其次,法定的救濟(jì)時(shí)效到底是七個(gè)工作日還是沒有確定期限?《政府采購(gòu)法》52條中對(duì)七個(gè)工作日時(shí)效的表述用的是“可以”。我們知道,“可以”與“應(yīng)當(dāng)”在法律上是授權(quán)性規(guī)范與義務(wù)性規(guī)范的表述方法。授權(quán)性規(guī)范是一種權(quán)利的表述,而對(duì)于權(quán)利是可以有選擇權(quán)的。因此,前述的可以在七個(gè)工作日內(nèi)提出,是供應(yīng)商的一種權(quán)利,并不是供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)履行或應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的法定期間。由于該規(guī)范是授權(quán)性規(guī)范,則供應(yīng)商在什么時(shí)間提出或不提出救濟(jì),怎樣尋求救濟(jì),選擇的權(quán)利應(yīng)當(dāng)在供應(yīng)商。也就是說,供應(yīng)商可以在七個(gè)工作日之內(nèi)提出質(zhì)疑,也可以不在七個(gè)工作日之內(nèi)提出,這是供應(yīng)商的權(quán)利。這樣,該條的質(zhì)疑時(shí)效期限的規(guī)定就成了無期限的規(guī)定。如果是想把質(zhì)疑的期限規(guī)定為義務(wù)性規(guī)范,規(guī)定為應(yīng)當(dāng)履行的法定期間,正確的表述是“……應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)……”

第三,規(guī)定政府采購(gòu)當(dāng)事人的一方——采購(gòu)人作為供應(yīng)商提出質(zhì)疑的處理機(jī)構(gòu)是否合適?采購(gòu)人是政府采購(gòu)的當(dāng)事人一方。而質(zhì)疑是供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人的行為有疑問而提出的。采購(gòu)人審查自己的行為有不妥時(shí)能在多大程度上做到公正和無私呢?這就像讓一個(gè)球員來裁判自己的行為是不是犯規(guī),任何人都可以想見這樣一個(gè)荒謬的規(guī)則只能產(chǎn)生一個(gè)荒謬的結(jié)論。

WTO的《政府采購(gòu)協(xié)議》中規(guī)定,質(zhì)疑事項(xiàng)應(yīng)由一家法院或?qū)Σ少?gòu)結(jié)果無利害關(guān)系的公正獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理,其機(jī)構(gòu)成員在任職期間應(yīng)不受外部影響。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒上述規(guī)定。質(zhì)疑處理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立和公正是保證質(zhì)疑程序公正的前提和關(guān)鍵?，F(xiàn)在,讓采購(gòu)人作為處理質(zhì)疑的主體,即便其它方面規(guī)定得再完善,也很難得到一個(gè)公正的結(jié)論,供應(yīng)商也不可能由此得到一個(gè)滿意的答案。

(二)對(duì)《政府采購(gòu)法》53條的分析

《政府采購(gòu)法》第53條規(guī)定:“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù),并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商,但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密?！痹摋l明確了:1.采購(gòu)人的答復(fù)是一項(xiàng)義務(wù),必須在七個(gè)工作日之內(nèi)履行。2.采購(gòu)人要以書面形式答復(fù)。3.采購(gòu)人要把書面答復(fù)通知到質(zhì)疑供應(yīng)商和其他相關(guān)供應(yīng)商。4.答復(fù)內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。本條的規(guī)定明確了采購(gòu)人答復(fù)質(zhì)疑的內(nèi)容,其規(guī)定內(nèi)容和程序也并不復(fù)雜。而實(shí)踐中還是經(jīng)常發(fā)生供應(yīng)商不能按時(shí)得到答復(fù)信息的情形。這樣就無形中增加了供應(yīng)商投訴與訴訟的可能,也容易使采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的矛盾加深。

然而,質(zhì)疑的答復(fù)即便按時(shí)給出了,如果沒有一個(gè)處理質(zhì)疑的基本規(guī)則作為處理依據(jù),所做出的答復(fù)又有多嚴(yán)謹(jǐn)和令人信服呢?上述條文中只是非常籠統(tǒng)地規(guī)定了采購(gòu)人接受質(zhì)疑所承擔(dān)的義務(wù)。除此之外,在我國(guó)《政府采購(gòu)法》的其它法條里再也看不見有關(guān)處理質(zhì)疑的義務(wù)性規(guī)范。WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》規(guī)定,“如果質(zhì)疑事項(xiàng)審查機(jī)構(gòu)不是法院,則應(yīng)按下列程序規(guī)則執(zhí)行:可在提出意見或做出決定前聽取參加人的意見;參加人可被代表和陪同;參加人應(yīng)可參加所有程序;訴訟程序可公開進(jìn)行;意見或決定可以書面形式提出,并附關(guān)于描述提出意見或作出決定依據(jù)的說明;證人可出席;文件可向?qū)彶闄C(jī)構(gòu)批露。對(duì)質(zhì)疑的理由進(jìn)行評(píng)價(jià)和做出有關(guān)決定的可能性;對(duì)違反本協(xié)定行為的糾正或?qū)λ軗p失或損害的賠償,此類賠償可限于為準(zhǔn)備投標(biāo)書或抗訴所需的費(fèi)用。為保護(hù)商業(yè)利益和所涉及的其它利益,質(zhì)疑程序通常應(yīng)及時(shí)完成”。上述操作性很強(qiáng)的規(guī)則值得我們借鑒。

(三)對(duì)《政府采購(gòu)法》54條的分析

《政府采購(gòu)法》第54條規(guī)定,“采購(gòu)人委托代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的,供應(yīng)商可以向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出詢問或質(zhì)疑,采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照本法第51條、第53條的規(guī)定就采購(gòu)人委托授權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)作出答復(fù)?！鄙鲜鰞?nèi)容可見:1.采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可受理供應(yīng)商的質(zhì)疑。2.采購(gòu)人只能在授權(quán)范圍內(nèi)答復(fù),超出授權(quán)范圍的質(zhì)疑內(nèi)容部分仍應(yīng)由采購(gòu)人答復(fù)。3.在采購(gòu)人委托了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的情況下,供應(yīng)商的質(zhì)疑既可向采購(gòu)人提出,也可向其代理機(jī)構(gòu)提出。4.51、53條的規(guī)定適用于代理機(jī)構(gòu)答復(fù)時(shí)。

對(duì)于該條的規(guī)定,我們認(rèn)為:1.前面述及采購(gòu)人不適合做受理質(zhì)疑的主體,其代理機(jī)構(gòu)同樣也是不適合的。2.上述法條中沒有規(guī)定供應(yīng)商向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑的救濟(jì)時(shí)效。既然法律規(guī)定了供應(yīng)商也可以向代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑,那么方便合理的行使權(quán)利還應(yīng)當(dāng)有一個(gè)期限。如果不明文規(guī)定這個(gè)期限,就意味著供應(yīng)商在知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害后的任何時(shí)間乃至多年后也可以向采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。這顯然是違背一般法理的。作為一部嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓱?yīng)當(dāng)避免這種缺漏。3.供應(yīng)商質(zhì)疑的范圍有可能比采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有權(quán)答復(fù)的范圍要大,法律又賦予供應(yīng)商對(duì)接受質(zhì)疑主體的選擇權(quán)。因此最終的答復(fù)還是要在采購(gòu)人那里。那么就沒有必要讓采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)再作為接受質(zhì)疑的主體了。這樣不但起不到更加公正或提高效率的作用,反而使得質(zhì)疑程序增加了無謂的繁瑣。因此,采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為審查質(zhì)疑的主體是沒有必要的。

二、《政府采購(gòu)法》中的投訴相關(guān)法條分析

我國(guó)《政府采購(gòu)法》第55、56、57條規(guī)定了有關(guān)投訴的內(nèi)容。政府采購(gòu)中的投訴是指提出質(zhì)疑的供應(yīng)商向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門提出的申訴。

(一)《政府采購(gòu)法》55條分析

《政府采購(gòu)法》第第55條規(guī)定,“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的,可以在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴?！睆谋緱l規(guī)定可見,供應(yīng)商投訴的條件是對(duì)接受質(zhì)疑的主體所給的答復(fù)不滿意或其未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)。供應(yīng)商的投訴還有沒有其它條件呢?

首先,關(guān)于質(zhì)疑程序是否為前置程序的問題。一般認(rèn)為投訴前必須經(jīng)過質(zhì)疑程序。供應(yīng)商只有在向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑后才有可能進(jìn)行投訴。這樣一來,結(jié)合后面有關(guān)提起復(fù)議和訴訟的規(guī)定,一旦沒有進(jìn)行質(zhì)疑,供應(yīng)商就喪失了所有救濟(jì)途徑。也有人認(rèn)為,質(zhì)疑不是投訴的必經(jīng)程序,供應(yīng)商未經(jīng)質(zhì)疑也可以向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。我們同意后一種觀點(diǎn)。一是因?yàn)槲覈?guó)《政府采購(gòu)法》中并沒有明確規(guī)定質(zhì)疑程序前置,對(duì)沒有進(jìn)行質(zhì)疑直接進(jìn)行投訴沒有禁止性規(guī)定。二是因?yàn)?質(zhì)疑程序前置也有悖于我國(guó)《政府采購(gòu)法》的立法宗旨,它限制了供應(yīng)商自由選擇救濟(jì)途徑的權(quán)利,剝奪了法律本來賦予供應(yīng)商的尋求多元救濟(jì)途徑的選擇權(quán)。由于政府采購(gòu)主體掌握著采購(gòu)對(duì)象的眾多權(quán)利和權(quán)力,客觀上采購(gòu)主體與供應(yīng)商的地位是不平等的。供應(yīng)商作為政府采購(gòu)中的弱勢(shì)群體,法律賦予他們的應(yīng)當(dāng)是多元的救濟(jì)途徑。質(zhì)疑只是多元救濟(jì)中的一種方式而不能成為扼殺供應(yīng)商尋求救濟(jì)的利劍。再者,我國(guó)規(guī)定的質(zhì)疑可看作是一種協(xié)商解決爭(zhēng)議的途徑,而投訴則是一種行政救濟(jì)途徑。行政救濟(jì)與其它的司法救濟(jì)屬于公力救濟(jì),協(xié)商是一種私力救濟(jì)方式。把私力救濟(jì)方式作為公力救濟(jì)方式的前提是不符合一般法理的。

其次,關(guān)于投訴時(shí)效。從《政府采購(gòu)法》第55條的表述可見,對(duì)供應(yīng)商投訴時(shí)效的表述也用了“可以”這個(gè)限定語,屬于一個(gè)授權(quán)性規(guī)范。也就是說,供應(yīng)商有權(quán)在15個(gè)工作日之內(nèi)投訴,也有權(quán)不在15個(gè)工作日內(nèi)投訴。

(二)《政府采購(gòu)法》56條分析

《政府采購(gòu)法》第第56條規(guī)定,“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(即指縣級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門,以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部門)應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個(gè)工作日內(nèi),對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定,并以書面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人?！睆谋緱l可見:1.財(cái)政部門對(duì)投訴的審查期限是收到投訴后的三十個(gè)工作日內(nèi)。2.應(yīng)以書面形式作出處理決定。3.應(yīng)通知投訴人及相關(guān)當(dāng)事人。這里我們主要探討一下投訴處理決定。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》中沒有對(duì)投訴處理決定的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。我們認(rèn)為這是一個(gè)很大的立法缺陷。提起投訴后,各方當(dāng)事人最關(guān)心的就是財(cái)政部門會(huì)作出一個(gè)什么樣的處理決定。法律上規(guī)定的空白使當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果無法有任何合理的預(yù)見,也使得財(cái)政部門在作出決定時(shí),其隨意性過大。這樣一是使這個(gè)決定缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性,二是使后面可能會(huì)有的行政復(fù)議和行政訴訟在審查具體行政行為時(shí)難以有統(tǒng)一具體的尺度?！墩少?gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》中的17、18、19條對(duì)投訴的處理作了具體規(guī)定。這在一定程度上彌補(bǔ)了立法的不足。然而我們認(rèn)為,對(duì)投訴處理的具體內(nèi)容及投訴書的書面形式規(guī)范是投訴程序中非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié),應(yīng)把其上升到法律的層次來規(guī)范,而不能由處理投訴的機(jī)構(gòu)自己來定。

(三)《政府采購(gòu)法》57條分析

《政府采購(gòu)法》第第57條規(guī)定,政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間,可以視具體情況書面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng),但暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過三十日。

政府采購(gòu)活動(dòng)的暫停是解決投訴問題的一種補(bǔ)償機(jī)制。然而暫停之后怎么樣呢?如果不論何種情況都還是按照既有的方向繼續(xù)運(yùn)行,就完全失去了暫停的意義。關(guān)于解決投訴問題的補(bǔ)償機(jī)制,國(guó)際上的做法主要有道歉、重新審查采購(gòu)決策、取消采購(gòu)決定、終止采購(gòu)合同、重新招標(biāo)、補(bǔ)償損失、修正有關(guān)的采購(gòu)規(guī)定等。而我國(guó)《政府采購(gòu)法》中只規(guī)定了一個(gè)暫停政府采購(gòu)活動(dòng),其它均未提及,可見我國(guó)法律在這方面的規(guī)定還是很不完善的。

三、結(jié)語

質(zhì)疑與投訴作為我國(guó)處理政府采購(gòu)爭(zhēng)議最重要的訴前程序,在我國(guó)政府采購(gòu)法中對(duì)其程序進(jìn)行了建構(gòu),應(yīng)當(dāng)說是法律的進(jìn)步,然而,由上述分析可見,《政府采購(gòu)法》中對(duì)其的規(guī)定還有很多不完善的地方。這與我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和政府采購(gòu)爭(zhēng)議的不斷增加都是不相適應(yīng)的。這更與WTO中的《政府采購(gòu)協(xié)議》的銜接存在距離。因此,進(jìn)一步完善我國(guó)《政府采購(gòu)法》中的質(zhì)疑與投訴程序勢(shì)在必行。