金 榮

摘要本文從我國目前公民的受教育權(quán)的法律救濟現(xiàn)狀入手,結(jié)合我國目前行政訴訟受案范圍的立法現(xiàn)狀,分析在實然中受案范圍所存在的缺陷,進而分析產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因,并在此基礎(chǔ)上提出了完善我國行政訴訟受案范圍的幾點思考。

關(guān)鍵詞受教育權(quán)法律救濟行政訴訟法受案范圍

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-153-02

一、公民的受教育權(quán)及法律救濟

近幾年來,在我國走向法治的過程中,教育行政案件在全國呈上升趨勢,而各地法院對是否受理此類案件一直持

不同的態(tài)度,發(fā)生截然相反裁判的情況已不是個別現(xiàn)象,出現(xiàn)了在一國司法空間內(nèi)對受教育權(quán)的保護極不平衡的局面。究其原因,主要是由于行政訴訟法對該類案件是否屬于行政訴訟受案范圍規(guī)定模糊,理論界、實務(wù)界分歧較大。

受教育權(quán)指的是為確保公民健全人格及健康幸福的符合人性尊嚴的生活,而由學(xué)習(xí)協(xié)助者協(xié)助學(xué)習(xí)的一種權(quán)利。①受教育權(quán)在現(xiàn)代社會已成為一項普遍的法定權(quán)利,是當代人權(quán)的一項重要內(nèi)容。正因為受教育權(quán)在現(xiàn)實社會中的極其重要性,世界上大多數(shù)國家的憲法都已將受教育權(quán)作為公民的一項憲法權(quán)利固定下來,我國《憲法》第46條、《教育法》第9條也明確規(guī)定了公民的受教育權(quán),把受教育權(quán)確定為公民的一項基本權(quán)利?？梢?受教育權(quán)首先是一種獨立的不可替代的憲法基本權(quán)利,不是人身權(quán),也不是財產(chǎn)權(quán),具有客觀價值秩序功能和獨立的價值。

“有權(quán)利就必須有救濟”,“沒有救濟的權(quán)利不是真正的權(quán)利”。②法律救濟對于受教育權(quán)的保障有著重要的現(xiàn)實意義。法律救濟是當公民的權(quán)利受到侵害時,可以從法律上獲得自行解決,或請求司法機關(guān)及其他機關(guān)給予解決,使其受損害的權(quán)益得到補救。法律救濟的途徑和形式是多種多樣的,我國憲法和法律對受教育權(quán)救濟途徑做出了與世界各國相似的規(guī)定,包括立法機關(guān)的違憲審查、訴訟、申訴、行政復(fù)議、行政強制執(zhí)行和處罰。憲法確立了違憲審查制度,教育法作為我國教育的基本法,確立了訴訟和申訴兩種最基本的受教育權(quán)救濟途徑。而訴訟是最有效最常用的救濟途徑,是受教育權(quán)的救濟保障研究的核心內(nèi)容。訴訟救濟途徑即司法救濟途徑有三種:行政訴訟、民事訴訟、憲法訴訟,也就是說,受教育權(quán)司法救濟實踐中,不管將受教育權(quán)視為憲法權(quán)利、教育行政法權(quán)利還是民事權(quán)利,都有采取行政訴訟救濟途徑的案例。受教育權(quán)能否通過行政訴訟予以救濟,根據(jù)我國的行政訴訟制度,主要取決于受教育權(quán)是否屬于行政訴訟的受案范圍。

二、我國行政訴訟關(guān)于受案范圍的規(guī)定

行政訴訟受案范圍,是行政訴訟中突出而重要的問題,它是指法院受理行政爭議案件的界限,即可以受理什么樣的案件,不能受理什么樣的案件,哪些行政活動應(yīng)當由法院審查,哪些不能被審查,或者說是指公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)的哪些行政行為可以向人民法院提起訴訟的界限。具體如下:

(一)行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定

法律所規(guī)定的行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的侵犯行政相對人合法權(quán)益的具體行政行為——即《行政訴訟法》第2條的規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱解釋)第1條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”,即司法解釋所確立的行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的使行政相對人不服的行政行為。

(二)行政訴訟受案范圍的列舉式規(guī)定

《行政訴訟法》第11條所列舉的受案范圍為下列九項具體行政行為:(1)對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的;(2)對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的;(3)認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的;(4)認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的;(5)申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的;(6)認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的;(7)認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的;(8)認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的;(9)除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。

(三)行政訴訟受案范圍的排除式規(guī)定

《行政訴訟法》第12條排除了下列行為的行政訴訟可訴性:(1)國防、外交等國家行為;(2)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令;(3)行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定;(4)法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為?！督忉尅穭t除《行政訴訟法》第12條規(guī)定的行為外進一步明確下列行為行政訴訟不可訴:(1)公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為;(2)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為;(3)不具有強制力的行政指導(dǎo)行為;(4)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為;(5)對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。

三、我國行政訴訟受案范圍存在的主要問題及原因

(一)我國行政訴訟受案范圍存在的主要問題——受案范圍狹小

隨著我國法治化水準的提高,人們的權(quán)利意識也逐步增強,伴隨著行政活動日益深入人們的生活的各個方面,由此引來的各種糾紛,人們要求通過行政訴訟來保護自身的權(quán)益的范圍也會擴大。我國行政訴訟法實施近20年來,盡管取得了重大的成績,但其不足之處也日漸暴露出來,其中,受案范圍日益不能滿足人們保護自身權(quán)益的問題漸漸引起人們的重視。如何正確界定受案范圍的大小,確立合理的受案范圍,必須首先從現(xiàn)行的受案范圍談起。

(二)我國行政訴訟受案范圍產(chǎn)生問題的主要原因

首先,根源上——是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。行政訴訟法出臺前后正是我國經(jīng)濟體制改革的時候,此前黨的十二大提出計劃經(jīng)濟為主,市場經(jīng)濟為輔的經(jīng)濟體制;十二屆三中全會指出商品經(jīng)濟是社會經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的階段,我國的經(jīng)濟是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟;十三屆四中全會后,提出了建立適應(yīng)有計劃商品經(jīng)濟發(fā)展的計劃經(jīng)濟與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的經(jīng)濟體制和運行機制。但是總的說來,仍然是以計劃經(jīng)濟為主,因此,這時出臺的《行政訴訟法》不可避免地把一些行政行為排除在行政訴訟的受案范圍外。其次,內(nèi)容上——六種行為被排除在外,不能得到最終的司法救濟。目前我國行政訴訟受案范圍主要是由《行政訴訟法》規(guī)定的,該法是1989年制定通過的,而當時確定行政訴訟受案范圍的一個重要指導(dǎo)思想是受案范圍“不宜規(guī)定太寬,而應(yīng)當逐步擴大,以利于行政訴訟制度的推行?！雹墼谶@種指導(dǎo)思想下,許多行政行為被排除在行政訴訟的范圍之外,對于這些行政行為,如果不能納入行政訴訟的受案范圍,將使得行政相對人的權(quán)益不能得到充分的救濟。具體而言,這六種行政行為是:(1)抽象行政行為;(2)內(nèi)部行政行為;(3)行政終局裁決行為;(4)外部獎勵行為;(5)教育行政案件;(6)行政指導(dǎo)行為。再次,規(guī)定方式上——相互交錯,標準不一。我國行政訴訟法關(guān)于法院受案范圍的規(guī)定采用了概括和列舉的相結(jié)合的方式。我國采取這種方式,存在下面幾個問題:第一,對于法院應(yīng)當受理的案件,不應(yīng)當采取列舉的方法來規(guī)定。因為無論法律列舉出多少種可以受理的案件也總會有遺漏。第二,用人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)作為受案范圍的確定標準也會限制行政訴訟的范圍。行政訴訟法是保護公民、法人和其他組織的權(quán)益的法律,不僅僅包含人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),還有其他的憲法性權(quán)利,比如受教育權(quán)等等。如果只規(guī)定人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),以此作為標準界定行政訴訟的受案范圍,就有暗示其他權(quán)利不受行政訴訟法保障的意思,這對相對人的保障和救濟不利。最后,行政訴訟法中對行政行為的劃分標準不一致,例如,根據(jù)行政行為的性質(zhì)劃分了行政處罰和行政強制措施;根據(jù)行政行為的內(nèi)容、行政行為的作為、不作為的方式、具體行政行為和抽象行政行為等,標準混亂,相互之間出現(xiàn)了交叉或遺漏的現(xiàn)象。這些規(guī)定方式的不足之處,為行政相對人提起行政訴訟設(shè)置了混亂的障礙。

四、完善我國行政訴訟受案范圍的思考

從以上的分析可以看出,我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍僅限于外部的、具體的、涉及人身權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的、單方性的行政行為。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和民主法治的進步,現(xiàn)行行政訴訟受案范圍明顯滯后,已不適應(yīng)社會發(fā)展的需要,其局限性大大制約了行政審判的發(fā)展。正確界定行政訴訟的范圍,應(yīng)當從行政訴訟目的出發(fā),總結(jié)出行政訴訟范圍的應(yīng)然狀態(tài),并由此解決我國訴訟范圍界定不清,立法意圖難以揣摩的問題。以期在今后完善我國行政訴訟立法時,更加合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍。

首先,為了實現(xiàn)行政訴訟的目的,合理科學(xué)地界定行政訴訟的范圍,應(yīng)當采用概括方式規(guī)定法院應(yīng)該受理的行政案件,即凡是行政機關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)履行行政職責(zé)時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響形成公法上爭議的,受到侵犯的公民、法人或者其他組織均有權(quán)提起行政訴訟,法院應(yīng)當受理。列舉規(guī)定的方法是不科學(xué)的,也容易導(dǎo)致司法標準混亂和模糊,給公民、法人或者其他組織提起訴訟、法院受理案件帶來不必要的麻煩。所以,即使采用列舉的方式,也應(yīng)當以概括性條款作為兜底條款,使得沒有被列舉的行政行為同樣進入行政訴訟范圍。其次,對于特殊行政行為法院不宜受理的,應(yīng)當采用列舉排除的方式加以規(guī)定。也就是說,凡是法律明確排除的行為,法院均不得受理,除此之外,都屬于行政訴訟的范圍。

其次,取消關(guān)于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定,擴大相對人受保護權(quán)利的范圍,使得所有侵犯相對人合法權(quán)益的行政行為均被納入行政訴訟范圍,從而保障相對人的各種合法權(quán)益。我國公民享有廣泛的合法權(quán)利,除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外,按照憲法規(guī)定,還享有政治權(quán)利和其他權(quán)利。保護相對人的諸如受教育權(quán)是我國民主與法治建設(shè)的基本要求。人權(quán)和其它權(quán)益的保障除了需要有完善的民主機制保證外,另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟機制,保證相對人的人權(quán)和其它合法權(quán)益在受到行政主體侵犯后,能獲得及時、有效的救濟。

再次,某些內(nèi)部行為應(yīng)當受到審查。法院對傳統(tǒng)上所謂“內(nèi)部行政行為”的審查具有重要的意義,學(xué)校與學(xué)生、學(xué)校與教師之間的糾紛逐年增多,如何迅速有效地解決此類爭議,保護公民的受教育權(quán)已成為擺在我們面前的重要任務(wù)。學(xué)校對學(xué)生的處分、頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)業(yè)證書等行為,是事業(yè)單位代表行政機關(guān)行使的內(nèi)部管理行為,但他們的關(guān)系是公法上的行政合同關(guān)系,雙方權(quán)利義務(wù)的改變,必然涉及到法律問題,就應(yīng)當受到法院的司法審查救濟。正如行政法學(xué)者馬懷德指出的“學(xué)校與學(xué)生這類關(guān)系不同于普通民事主體之間平等的法律關(guān)系,而是具有管理與被管理、命令與服從性質(zhì)的行政關(guān)系,在很多國家這類關(guān)系引發(fā)的爭議均納入行政訴訟的范圍,所以用行政訴訟解決此類爭議不僅是必要的而且是可能的?！雹苋绻试S學(xué)生等相對人對傳統(tǒng)上所謂的內(nèi)部行為提起訴訟,開啟司法救濟的大門,必將填補這一領(lǐng)域權(quán)利救濟的真空,完善我國的行政救濟制度。⑤

最后,將行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。行政抽象行為不僅適用范圍廣,而且還具有反復(fù)適用性。所以,一些違法的行政抽象行為侵害相對人權(quán)益的機會也越多范圍也越廣,《行政訴訟法》將行政抽象行為排除于受案范圍之外,實際上致使大量的、主要的行政侵權(quán)行為處于司法審查的真空地帶。其結(jié)果導(dǎo)致做出違法決定的機關(guān)無需承擔任何義務(wù),而執(zhí)行此決定的機關(guān)承擔敗訴責(zé)任的不公平,對于相對人來說,除提起訴訟的相對人外,其它受同一行政抽象行為侵害的權(quán)益人則因未行使訴權(quán)而得不到保護。另外,將行政抽象行為排除于司法審查之外的另一個不良后果是:某一具體行政行為被判決撤銷或變更后,而作為該行為依據(jù)的行政抽象行為依然合法存在,并可能被反復(fù)適用,其結(jié)果必然導(dǎo)致相同的違法行政行為的再現(xiàn),從而達不到行政訴訟的效果,產(chǎn)生不必要的重復(fù)訴訟。

總之,重新確立行政訴訟的受案范圍,在當前是切實兌現(xiàn)憲法所允諾的公民有關(guān)權(quán)利保障的關(guān)鍵。因為將行政訴訟落實到實處,使得行政機關(guān)和其他組織的行政行為置于司法審查之下,在一定程度上可以彌補我國憲法訴訟的空白。再者民事訴訟與行政訴訟對公民教育權(quán)的救濟相比較而言,二者不能收到“異曲同工”之效,因為民事訴訟不能審查學(xué)校的決定,受教育權(quán)不能得到充分的保護,而行政訴訟對此有著民事訴訟無可替代的優(yōu)勢,即可以直接審查學(xué)校的處理行為。因此,在憲法監(jiān)督無力的狀態(tài)下,加強公民受教育權(quán)的行政訴訟救濟,對教育權(quán)的保障具有重要的意義。公民受教育權(quán)“為民主國家之急務(wù),”“民主政治運行的前提”。⑥如果得不到有效的保障,“科教”難當“興國”之重任。