袁 禮

摘要當(dāng)前,我國地方立法中的一個關(guān)鍵問題是程序問題,而地方立法程序的完善與否關(guān)系到立法的質(zhì)量,進(jìn)而影響地方立法的規(guī)范化、民主化、法治化。本文針對立法程序中的主要問題,從法律規(guī)制和制度建設(shè)方面,使其運(yùn)作更加民主、科學(xué)和合理。

關(guān)鍵詞地方立法程序完善

中圖分類號:D920.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-014-02

地方立法是國家立法體系的主要組成部分,在社會生活的各個方面都發(fā)揮了重要的作用,是憲法、法律全面實施的重要保障,地方立法程序的完善是衡量地方法制建設(shè)民主化、法治化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是,由于我國地方立法起步不久,在程序建設(shè)方面還有許多缺點和不足,目前又尚未制定統(tǒng)一的地方立法程序法,許多制度仍處于探索和逐步確立過程中。多年的立法實踐表明,地方立法程序存在很多問題,需要進(jìn)一步完善,將其推向制度化、法律化的軌道。

一、地方立法程序的內(nèi)涵與我國現(xiàn)行立法

地方立法程序是指有權(quán)的地方國家機(jī)關(guān)在制度、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止本地方的具有法的效力的規(guī)范性文件活動中所必須遵循的法定步驟和方法的總稱。它是相對于中央立法而言的,是一種較為特殊的立法程序。根據(jù)我國《立法法》第68條第一款之規(guī)定,地方性法案的提出、審議和表決程序,根據(jù)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,參照有關(guān)全國人大立法程序和全國人大常委會立法程序及《立法法》中的“其他規(guī)定”,由本級人大規(guī)定。根據(jù)憲法、法律的精神和立法法的這一規(guī)定,享有立法權(quán)的地方人大及其常委會的立法程序制度應(yīng)當(dāng)同全國人大及其常委會的立法程序制度基本一致。在地方立法程序方面,立法法的規(guī)定比較簡單,僅僅確定了統(tǒng)一審議和公告制度,對其他問題則要求參照法律的立法程序進(jìn)行,具體規(guī)定由地方人大制定。雖然這有利于發(fā)揮地方的積極性和自主性,但是不能很好地規(guī)范和制約地方立法的基本運(yùn)作程序,各地立法機(jī)關(guān)往往從自身利益出發(fā),任意性較大,加之缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制,不利于地方立法程序的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào),地方立法程序中的問題層出不窮。從制度層面和現(xiàn)實效果來看,《立法法》在一定程度上對立法活動規(guī)制不足,約束力不夠,主要體現(xiàn)在程序制度中未能較好貫徹立法的基本原則?！读⒎ǚā反_定了立法應(yīng)當(dāng)遵循法治原則、民主原則和科學(xué)原則。這些原則是中國成文立法制度的重要組成部分,標(biāo)志著中國立法的基本原則觀念化向法律化和制度化的轉(zhuǎn)變豍。另外,相對于法治的要求來說,我國立法程序的有關(guān)規(guī)定比較原則、籠統(tǒng),可操作性差,還存在很多問題。

二、地方立法程序中的主要問題

(一)立法準(zhǔn)備階段的程序

立法準(zhǔn)備制度是指立法真正提上立法機(jī)關(guān)的立法議程之前所進(jìn)行的一系列工作而形成的各種制度。我國現(xiàn)行《立法法》對立法準(zhǔn)備階段的程序未作規(guī)定,使得立法準(zhǔn)備無法可依。有人認(rèn)為,立法準(zhǔn)備并非在行使立法權(quán),程序始于申請,所有法律程序概莫能外,立法程序的運(yùn)作方式就是立法權(quán)的行使方式,立法準(zhǔn)備不應(yīng)屬于立法程序。這種單純以立法權(quán)為標(biāo)準(zhǔn)的觀點未免片面化。鑒于立法準(zhǔn)備的重要性和對立法活動的影響,不能將立法準(zhǔn)備排除在立法程序之外。主要是其中的立法規(guī)劃往往缺乏全面考慮和總體安排,執(zhí)行效果不好,使項目難以完成。而在提出立法項目之前,又欠缺相關(guān)充分的調(diào)查研究和論證以及程序規(guī)則的規(guī)范和保障,很難體現(xiàn)民主性、科學(xué)性和適當(dāng)性。

(二)法規(guī)的提案、起草和審議程序中的問題

我國法律對立法提案權(quán)主體范圍的規(guī)定過于狹窄,而從各地多年的地方立法實踐看,人大及常委會制定的地方性法規(guī),幾乎都是由政府和主任會議提出議案,而享有立法提案權(quán)的代表和常委會組成人員沒有行使這項權(quán)力。究其原因主要是:目前我國地方性法規(guī)案的提出程序不完善,沒有建立相應(yīng)的機(jī)制為人大代表和老百姓行使提案權(quán)提供方便,使得他們的立法意圖不能通過法案的形式真實完整的表達(dá)出來。就起草而言,目前大多數(shù)法規(guī)由政府有關(guān)部門起草,部門起草將本部門的狹隘的執(zhí)法目的和利益作為指導(dǎo)思想,使立法機(jī)關(guān)在起草階段陷于被動,導(dǎo)致部門利益膨脹,損害了立法利益的整體性,在一定程度上是立法為執(zhí)法目的服務(wù)這種傳統(tǒng)觀念的“殘余”豎。此外,在起草過程中必定有代表各方利益的主體,由于利益表達(dá)機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制的不完善,協(xié)調(diào)工作做不好,利益沖突難以解決,勢必影響草案的質(zhì)量和可行性。審議過程中的公眾參與地方立法的機(jī)制也不完備?！读⒎ǚā分幸?guī)定審議過程應(yīng)當(dāng)聽取廣泛的意見,可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式,但是實踐中卻未能得到很好地運(yùn)用。如立法聽證會只在少數(shù)地方立法中采用,聽取基層公民、法人和其他組織的意見不夠。而《立法法》對聽證的具體程序未做規(guī)定,因此不能有效保障聽證的實際操作和運(yùn)行。地方立法無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可循,使得公眾參與機(jī)制不盡合理和完善,民主性不高。

(三)立法程序監(jiān)督中的問題

立法監(jiān)督主要是指對立法主體制定規(guī)范性法律文件的活動過程所進(jìn)行的監(jiān)督豏。監(jiān)督立法需要從源頭,即從立法程序開始,立法程序監(jiān)督是對立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最有效方式。它能保障實現(xiàn)立法的法治原則、民主原則和科學(xué)原則,有助于對立法權(quán)實行有效的調(diào)控和制約主體的權(quán)限,從而使立法程序有條不紊地進(jìn)行,以達(dá)到正確立法的目的。然而,我國沒有統(tǒng)一的地方程序法使立法活動受到程序步驟的法定限制和專門監(jiān)督,在地方立法監(jiān)督體系中還存在不少問題:一是監(jiān)督主體的范圍較窄。除了各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)是地方各級立法的法定監(jiān)督主體之外,其他權(quán)利機(jī)關(guān)對立法程序的監(jiān)督還很有限,其主體地位未得到法律的正式確認(rèn)。二是人民群眾作為監(jiān)督主體的地位在憲法中的規(guī)定籠統(tǒng),在其他基本法律中都沒有相應(yīng)的具體規(guī)定,這就使得主體權(quán)利的實施缺乏制度保證和可操作的程序規(guī)范,不便于人民群眾主動參與立法程序監(jiān)督,從而起不到全面、有效的監(jiān)督作用。三是作為權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大及常委會,既是主要的立法主體,又是法定的監(jiān)督主體,這種不完全的民主監(jiān)督,只能體現(xiàn)部分的民主意志,很難從根本上實現(xiàn)對立法的監(jiān)督。四是立法監(jiān)督缺乏法律依據(jù)導(dǎo)致監(jiān)督不力。

三、完善地方立法程序的對策

(一)完善《立法法》,建立健全相關(guān)法律制度

《立法法》是規(guī)范立法活動的基本法律,它對于健全國家立法制度,維護(hù)社會法制統(tǒng)一具有重要的現(xiàn)實意義。然而,它對保障立法結(jié)果的合法、合理和科學(xué)未能作出系統(tǒng)的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)將立法準(zhǔn)備程序納入《立法法》的范圍,實現(xiàn)準(zhǔn)備程序的法定化、制度化,以彌補(bǔ)制度的缺失。應(yīng)規(guī)定實現(xiàn)民主原則的具體操作程序,將科學(xué)原則的內(nèi)涵進(jìn)一步具體化、完整化,并確立科學(xué)合理的程序標(biāo)準(zhǔn),使之能運(yùn)用于立法程序中。在《立法法》中規(guī)定關(guān)于地方立法程序應(yīng)遵循的原則或標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范地方程序立法不過分偏離基本方向。對立法中聽取意見采取的座談會、論證會特別是聽證會的具體方式要有詳細(xì)的規(guī)定,使其具有針對性、開放性和可操作性。還要加強(qiáng)提案、起草和審議過程的制度建設(shè),完善立法監(jiān)督程序的規(guī)定。另外,在總結(jié)我國地方程序立法經(jīng)驗和借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,加快制定地方立法程序法,實現(xiàn)地方立法程序的法定化、制度化,使地方立法有統(tǒng)一具體的程序可循,以此推動地方法制發(fā)展進(jìn)程,提高地方立法的民主性和可行性,充分體現(xiàn)立法制度的基本原則,完善地方立法程序科學(xué)體系的構(gòu)建。

(二)完善地方立法程序中的公開、科學(xué)研討和利益協(xié)調(diào)機(jī)制

在編制立法規(guī)劃之前,應(yīng)當(dāng)向社會公開征集立法項目、立法建議,征求社會各界的立法意見,集思廣益,充分發(fā)揮民主機(jī)制、公開機(jī)制。在制定立法規(guī)劃時,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛聽取各方面的意見,切實從本地的實際需要和可能出發(fā),使立法規(guī)劃與改革和發(fā)展決策相一致。在編制立法規(guī)劃過程中,要將需要用法規(guī)調(diào)整的社會關(guān)系現(xiàn)狀搞清楚,加強(qiáng)調(diào)查研究工作,并對調(diào)查獲得的各種信息材料認(rèn)真分析、深入研究,以準(zhǔn)確把握社會生活對立法的客觀需要,在此基礎(chǔ)上將預(yù)測的結(jié)果反映到立法規(guī)劃中。即“根據(jù)本地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)體制改革和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要,在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上,提出立法項目?！必S利益表達(dá)機(jī)制不暢會導(dǎo)致利益在立法中的失衡。利益表達(dá)的需求總是產(chǎn)生于利益失衡或利益沖突的時候,這時如果不開啟表達(dá)的大門,利益矛盾不得到解決,則會日積月累,從而醞釀出更嚴(yán)重的危機(jī)豑。因此,必須拓寬利益表達(dá)的渠道,保證利益主體都能夠充分表達(dá)其利益需求,建立民主開放的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

(三)完善地方立法程序中的公眾參與機(jī)制,尤其是聽證會制度

從法律功能的角度而言,民主具有保障公民權(quán)利免受侵犯、擴(kuò)大公眾參與機(jī)制方面的功能。立法程序的意義就在于通過程序民主來保證實現(xiàn)實體民主豒。這就要建成較為完備的民主立法制度,考慮多方利益,使立法面向社會公眾,使其有效參與立法。許多地方立法中都規(guī)定了公開、聽證等制度,其中的聽證程序在我國立法過程中備受關(guān)注。聽證制度起源于英國,源于英國普通法上的自然公正原則,首先被應(yīng)用于司法領(lǐng)域,原意為應(yīng)聽取對立對方當(dāng)事人意見的制度。美國把該制度移植到立法當(dāng)中,以加強(qiáng)立法的民主化。美國是立法聽證制度較為完備的國家之一,立法聽證是公眾參與制度的重要方式,立法者的信息來源渠道廣泛,公開聽證會是其中的主要方式。立法聽證有嚴(yán)格的法律程序的控制,是公民直接參與治理的民主政治過程的體現(xiàn)。德國組織聽證是為了將各種組織和個人的意見以及專家的專門知識在決議形成過程中納入考慮,在聽證規(guī)則、操作程序和舉行頻率方面次于美國豓。在國外,聽證會的準(zhǔn)備工作完備、充分,能夠保證每個與會者發(fā)言的權(quán)利,保障了公眾參與的平等權(quán)利,是立法中不可或缺的重要程序,甚至是決定法案命運(yùn)的重要依據(jù)。相比之下,我國的聽證更注重形式,而忽視了其實際內(nèi)容,所以借鑒國外經(jīng)驗是必不可少的。立法聽證中的一些制度問題亟待解決,應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大聽證參加者和聽證事項的范圍,為基層群眾參與立法聽證提供制度和程序的保障。建立聽證言論保護(hù)合法規(guī)范的咨詢制度,完善聽證程序和民主參與制度,特別是要健全立法聽證程序,以進(jìn)一步提高立法質(zhì)量,確保法律的實施。

(四)完善立法程序監(jiān)督體制

當(dāng)代多數(shù)國家的憲法和法律都對立法程序作了具體明確的規(guī)定,為立法監(jiān)督提供了法律依據(jù)。對立法程序的監(jiān)督,不應(yīng)僅從符合程序這一方面進(jìn)行,還要從立法的總體入手,對立法做全面的監(jiān)察和督導(dǎo)。由于地方立法程序缺乏法律的規(guī)定,一些地方的規(guī)范性文件難免出現(xiàn)差錯,這就要根據(jù)立法的精神和基本原則行使監(jiān)督權(quán)。即在沒有明確的程序規(guī)定下,也應(yīng)依據(jù)立法基本原則,參照《立法法》的有關(guān)規(guī)定,施以有效的監(jiān)督控制。要為其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)提供制度保障和法律依據(jù),健全相應(yīng)的配套制度,發(fā)揮其他機(jī)關(guān)監(jiān)督立法程序的實際效力。此外,要調(diào)動公民和組織參與立法監(jiān)督,使他們的監(jiān)督和法定機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督相銜接,同時完善相關(guān)法律中有關(guān)群眾監(jiān)督立法程序的具體規(guī)定。建立多層次、多側(cè)面、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),既從法律角度,也從社會倫理、民族習(xí)慣、歷史文化,特別是人民生活等角度進(jìn)行監(jiān)督。改變各級人大既是立法主體又是監(jiān)督主體的狀況,借鑒國外經(jīng)驗,增設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu);進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督主體范圍并從法律上明確其地位,發(fā)揮外部監(jiān)督的效力,健全監(jiān)督體制,推動我國民主法制建設(shè)。