李　勇

物流業(yè)作為中國新興的行業(yè)，有政府的干預(yù)力度、強(qiáng)有力的管理者及調(diào)控者的強(qiáng)制角色應(yīng)更為突出，這是物流業(yè)的特殊性所決定的，國家發(fā)改委主持制定的《全國現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》已進(jìn)入最后審批階段，正在擬定關(guān)于推動制造業(yè)與物流業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見；商務(wù)部出臺《關(guān)于加快流通領(lǐng)域現(xiàn)代物流發(fā)展的指導(dǎo)意見》；財(cái)政部支持農(nóng)村物流體系建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)物流協(xié)調(diào)發(fā)展：國家稅務(wù)總局繼續(xù)推進(jìn)物流企業(yè)稅收試點(diǎn)改革：鐵道部正在籌劃建設(shè)鐵路物流中心：交通運(yùn)輸部推進(jìn)公路運(yùn)輸主樞紐建設(shè)：工業(yè)與信息化部積極推進(jìn)全國性和區(qū)域性公共信息平臺建設(shè)：各級地方政府制定規(guī)劃、出臺政策、加大資金投入。物流業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境將會進(jìn)一步改善。

一、政府角色定位的理論依據(jù)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)何種角色，是由歷史文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及市場機(jī)制完善程度所決定和影響的。

不同國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，政府扮演的角色也有顯著的不同。經(jīng)濟(jì)處于起步或起飛階段，政府干預(yù)程度高，作為管理者或調(diào)控者的強(qiáng)制角色十分突出，這在日本、東亞四小龍的經(jīng)濟(jì)起飛階段表現(xiàn)得十分充分。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，政府干預(yù)程度逐漸減弱，政府角色淡化。在不同產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展階段，同樣存在這種情況，即使在自由市場經(jīng)濟(jì)模式的美國，在新興產(chǎn)業(yè)的起步發(fā)展階段，政府干預(yù)的力度也是很大的。時(shí)至今日，美國政府對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)仍起著很強(qiáng)的干預(yù)作用，不僅是通過規(guī)則、規(guī)劃、政策等來干預(yù)，還通過直接的資金投入、政府采購等干預(yù)手段扶持其發(fā)展。

政府與市場是互補(bǔ)的關(guān)系，市場機(jī)制不完善、不能有效發(fā)揮作用進(jìn)而失靈的地方，正是政府發(fā)揮作用的地方。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的成立基于兩個(gè)假設(shè)：第一，市場機(jī)制是不完善的；第二，政府有能力調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，糾正市場機(jī)制的缺點(diǎn)。正是由于不完善的市場機(jī)制導(dǎo)致大量的市場失靈現(xiàn)象的發(fā)生，提供了政府發(fā)揮較大作用的空間。當(dāng)進(jìn)入市場的賣者和買者不是非常之多而是存在壟斷時(shí)，當(dāng)進(jìn)入市場的產(chǎn)品存在差別時(shí)，當(dāng)進(jìn)入或退出市場存在障礙時(shí)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生外部影響時(shí)，當(dāng)存在公共產(chǎn)品時(shí)，當(dāng)市場參與者存在不完全信息時(shí)，都會使市場機(jī)制失去作用，出現(xiàn)資源配置缺乏效率等市場失靈狀態(tài)，這時(shí)政府將作為具有強(qiáng)制力的組織，干預(yù)市場。

我國是發(fā)展中的社會主義國家，市場機(jī)制遠(yuǎn)未完善，實(shí)行的是過渡型市場經(jīng)濟(jì)模式，實(shí)際上是半市場經(jīng)濟(jì)國家，決定了在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，政府的干預(yù)力度更大，強(qiáng)制角色十分突出。

二、政府在物流業(yè)發(fā)展中的角色

世界各國政府對物流業(yè)的干預(yù)力度都要強(qiáng)于其它產(chǎn)業(yè)，表現(xiàn)在普遍具有強(qiáng)制角色和市場營銷職能：在當(dāng)代西方發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，普通消費(fèi)品或服務(wù)的生產(chǎn)中，政府對競爭規(guī)則的制定和監(jiān)督一般也都比較間接，但對物流業(yè)的直接監(jiān)管則普遍為各國所重視，強(qiáng)力干預(yù)；同時(shí)，無論是發(fā)達(dá)的資本主義國家，還是發(fā)展中國家，或是新興國家或地區(qū)，政府都花費(fèi)巨資，動用各方資源，直接協(xié)助該行業(yè)拓展市場。由于各國及其城市處在不同的政治體制、歷史文化背景之下，又有其特定的產(chǎn)業(yè)背景，政府的職能及角色有較大的差異性。普遍是將管理和監(jiān)督職能直接歸于政府，而將其他職能視各國各地區(qū)具體情況分別進(jìn)行靈活處理。根據(jù)政府介入程度的深淺可分三類。以美國為代表的一類是政府只負(fù)責(zé)少量的監(jiān)管職能：以英國和其他地區(qū)一些較發(fā)達(dá)的城市為代表的一類是通過政府和中介機(jī)構(gòu)(也是政府設(shè)立，政府資金與企業(yè)資金共同參與運(yùn)作)的共同協(xié)作來達(dá)到；以我國國內(nèi)一些城市和一些發(fā)展中國家的城市為代表的一類，則是由政府進(jìn)行全盤式的管理。其中采用后兩種模式的城市和地區(qū)最多。

從物流業(yè)的發(fā)展階段看，隨著城市的大型化甚至超大型化的發(fā)展，城市矛盾也日益凸顯，其中最為明顯的要數(shù)城市的交通擁擠，造成了城市物流基礎(chǔ)設(shè)施與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不匹配，布局不合理，我國大多數(shù)城市物流基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展總體上尚處于相對落后階段，物流配送基礎(chǔ)設(shè)施和配送節(jié)點(diǎn)缺乏科學(xué)規(guī)劃，而問題的根本實(shí)際上是一個(gè)城市物流系統(tǒng)能力協(xié)調(diào)的問題。按照世界物流業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，當(dāng)城市化率達(dá)到50％、二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展達(dá)到工業(yè)化中期標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，物流業(yè)作為推進(jìn)城市化、工業(yè)化的新興行業(yè)，正面臨著廣闊的發(fā)展機(jī)遇，即將步入快速發(fā)展階段，由發(fā)展階段所決定，政府應(yīng)起更大的干預(yù)作用，強(qiáng)制角色應(yīng)十分突出。

從物流業(yè)的特性看，物流業(yè)具有公共物品、外部性、信息不完全性、壟斷和過度競爭等特性，使得市場機(jī)制不能發(fā)揮作用，導(dǎo)致市場失靈。1公共產(chǎn)品。物流資源經(jīng)營中會出現(xiàn)很多公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)設(shè)施、對物流的整體宣傳。公共產(chǎn)品具有消費(fèi)中的非排他性和非競爭性兩個(gè)最突出的特點(diǎn)，市場對公共產(chǎn)品的供給是無效率的。2外部性。外部性是指自己獲得了收益卻讓別人或者社會承擔(dān)成本的現(xiàn)象。物流資源經(jīng)營中存在著大量的外部性。3壟斷和過度競爭。物流資源的市場化會導(dǎo)致程度不一的市場壟斷行為：同時(shí)市場化經(jīng)營還可能導(dǎo)致過度競爭，這是因?yàn)槲锪鳟a(chǎn)業(yè)不具備進(jìn)出無障礙的特性，物流設(shè)施開發(fā)的沉淀成本或?qū)Ｓ觅Y產(chǎn)太多，一旦需求不足就會導(dǎo)致過度競爭，造成投資浪費(fèi)等不經(jīng)濟(jì)性。4信息不完全性。信息不完全也會導(dǎo)致市場失靈，信息不對稱在物流業(yè)中表現(xiàn)很明顯，即物流經(jīng)營者和企業(yè)之間針對物流設(shè)施不具有對等的信息，經(jīng)營者對自己產(chǎn)品信息掌握的相對較多。信息的不對稱會造成供給不足。這都需要政府以強(qiáng)制的角色進(jìn)行干預(yù)，以彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷。

(一)管理和監(jiān)督者

作為管理者，其職能體現(xiàn)為對建設(shè)項(xiàng)目的審查和批準(zhǔn)，對企業(yè)經(jīng)營行為的審查。具體表現(xiàn)在：1對造成宏觀上供需失衡或者對城市布局有負(fù)面影響的項(xiàng)目，拒絕其建設(shè)要求。2對其中的某些設(shè)施進(jìn)行選擇性征稅或指導(dǎo)性定價(jià)。3打破市場壟斷，形成公平競爭的市場格局。

規(guī)范市場行為，使其符合市場規(guī)則和政府長遠(yuǎn)規(guī)劃，執(zhí)行起來難度很大，需要政府發(fā)揮更大的作用，當(dāng)好裁判，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。為此需要建立完善的物流營運(yùn)的監(jiān)督機(jī)制，有效保護(hù)生產(chǎn)企業(yè)和物流經(jīng)營者的合法權(quán)益。

(二)規(guī)劃、規(guī)則的制定者

由于物流產(chǎn)業(yè)的不成熟，物流業(yè)管理體制在世界各國、各地區(qū)、各城市中差別較大。在大多數(shù)國家和地區(qū)，這一產(chǎn)業(yè)需求具有很大的不確定性，其涉及面寬、制約因素多、產(chǎn)業(yè)核心規(guī)模小，因而必須從社會系統(tǒng)工程的角度，由政府通過規(guī)劃進(jìn)行調(diào)節(jié)。

中國的物流業(yè)規(guī)劃應(yīng)立足于對城市配送和產(chǎn)業(yè)的需求、潛在需求的調(diào)查評估，對各地方的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、商貿(mào)流通業(yè)的現(xiàn)狀、潛力的調(diào)查以及項(xiàng)目對環(huán)境的影響的基礎(chǔ)上進(jìn)行。地方政府首先要從宏觀、全局和長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，明確物流業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位、目標(biāo)、措施、重點(diǎn)和步驟等；然后提出科學(xué)合理的細(xì)化方案，建議項(xiàng)目的空間布局：在此基礎(chǔ)上建議滿足這種需求的資金量及這些資金在空間和時(shí)間上的合理配置。這樣才能確保

物流設(shè)施的有序建設(shè)，有效防止開發(fā)建設(shè)過程中的盲目性、急功近利的短期性，保證和促進(jìn)物流業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(三)服務(wù)者

為物流業(yè)發(fā)展提供公共服務(wù)是地方政府的重要職能。由于物流的關(guān)聯(lián)帶動作用顯著，其發(fā)展必然會帶動與之相關(guān)的工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)等行業(yè)的增長。物流業(yè)的綜合性和關(guān)聯(lián)性使得物流產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，需要有完善的社會化服務(wù)體系相配套。政府應(yīng)該組織一個(gè)由政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、金融機(jī)構(gòu)和其他中介機(jī)構(gòu)分工協(xié)作的綜合服務(wù)體系，其服務(wù)行為，一是要能成為國家對物流業(yè)實(shí)行宏觀調(diào)控的渠道和形式，其運(yùn)轉(zhuǎn)應(yīng)能體現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)政策；二是要注重物流設(shè)施推介包括信息推廣和城市物流形象的宣傳。物流從本質(zhì)上來說是靠信息和形象為紐帶而存在的，而這具有顯著的外溢效應(yīng)(外部性)和公共產(chǎn)品特征。作為市場競爭主體的物流及相關(guān)企業(yè)。往往只關(guān)心自己的硬件建設(shè)，大量公共性的、對企業(yè)和經(jīng)營者有直接作用的信息缺少相應(yīng)的收集者和傳播者，這種市場缺失只能由政府來承擔(dān)。

(四)投資者

作為起步階段的物流要實(shí)現(xiàn)超高速發(fā)展，必須要有地方政府主導(dǎo)下的財(cái)政支持。一方面政府應(yīng)建立物流投入約束機(jī)制，通過財(cái)政增加支持物流開發(fā)資金總量，規(guī)定財(cái)政支持物流支出增長比例，確保支持物流的資金投入有大幅度增長；另一方面政府可從城市綜合開發(fā)資金、財(cái)政支持物流發(fā)展資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金中提出一定比例，集中扶持重點(diǎn)項(xiàng)目。要打破行業(yè)、企業(yè)界限，大力推進(jìn)物流共同化，共享物流規(guī)模效益；加強(qiáng)合作，大力推進(jìn)物流布局合理化，積極引進(jìn)外資，促進(jìn)物流企業(yè)快速成長，提倡打破行業(yè)界限的物流企業(yè)聯(lián)合；通過兼并重組，資源優(yōu)化，培育一批具有很強(qiáng)競爭力的大型物流園區(qū)和物流企業(yè)；推行質(zhì)量管理體系認(rèn)證，有利于增強(qiáng)企業(yè)競爭能力，獲得通往國際市場的通行證；政府應(yīng)加強(qiáng)對流通企業(yè)信息化改造的扶持力度，應(yīng)列出重點(diǎn)扶持大型物流園區(qū)和物流企業(yè)的針對性的政策等。

三、應(yīng)避免的矛盾和注意的問題

應(yīng)避免的矛盾主要是行政部門分權(quán)與物流管理綜合運(yùn)作的矛盾，我國的物流設(shè)施資源或者說物流園區(qū)，根據(jù)其區(qū)域或行業(yè)的不同性質(zhì)，分屬不同的政府部門管理：分頭多管等出現(xiàn)各種矛盾沖突，這種狀況嚴(yán)重制約和阻礙著物流業(yè)的經(jīng)營管理和健康發(fā)展。為此，在物流業(yè)的發(fā)展過程中，強(qiáng)化相關(guān)部門的協(xié)調(diào)和協(xié)作，對各部門的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，形成“政出一門，行業(yè)聯(lián)動”的發(fā)展格局。

應(yīng)注意的問題：政府角色、職能的有效擔(dān)當(dāng)、實(shí)施應(yīng)以法治為前提和保證。政府的干預(yù)應(yīng)隨物流業(yè)的發(fā)展、市場機(jī)制發(fā)育完善逐步減弱。政府要有意識地培育市場機(jī)制而不是替代市場，待市場逐漸成熟，政府作為管理者的角色要弱化，作為投資者的角色要淡化，并果斷退出物流業(yè)中的競爭性領(lǐng)域。

(作者單位：重慶社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心)