楊佳霖 任 君

摘要:新頒布的《公務員法》有許多創(chuàng)新之處,其中第54條規(guī)定的抵抗權(quán)制度即是其顯例之一。從原《公務員法》草案規(guī)定的下級公務員“不得對抗”上級的命令,到最后頒布實施的《公務員法》第54條規(guī)定的下級對上級的決定可以有條件地說“不”,雖然只是法律表述的變動,實質(zhì)卻蘊涵著法治理念的變遷。其進步是不言而喻的,這是《公務員法》的最大亮點,具有重大的法治意義

關鍵詞:公務員;抵抗權(quán);明顯違法

中圖分類號:F830.92文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)29-0210-03

新頒布的《公務員法》是我國近年來行政立法的亮點之一,它標志著我國的公務員人事管理制度納入了科學化、法制化的軌道。這部法律的出臺是我國公務員制度建設的一個重要里程碑,意義重大。該法中有許多創(chuàng)新之處,其中第54條規(guī)定的抵抗權(quán)制度即是其顯例之一。為了加強對其理解和適用,筆者擬結(jié)合實際案例,對該制度的立法意圖進行法理分析,從而對其有效實施提出建議。

一、抵抗權(quán)制度為維護公務員合法權(quán)益提供了法律保障

抵抗權(quán),也有學者稱為抗命權(quán)。國際通說稱為抵抗權(quán),但筆者認為后一種稱呼更為形象。從字面分析來看,與抗命相對應的就是服從。毫無疑問,下級服從上級是公務員的法定義務,我國1994年頒布的《國家公務員暫行條例》第31條第3款規(guī)定:“對抗上級的決議和命令”屬于違紀行為。但現(xiàn)實中存在著這樣的情形:如果上級的決議和命令存在錯誤的時候,下級應當如何作為,是選擇服從還是抗命?任何一種法律的制定頒布都是要解決社會中存在的某些問題的。因此筆者先從實踐案例入手,分析抵抗權(quán)制度所要解決的社會問題。

這是發(fā)生在新《公務員法》實施前,也就是2005年的一件案例。張洪鈞曾是安徽省阜陽市物價局局長,在任期間因調(diào)查并制止教育亂收費遭到阻撓,于當年4月初向市領導提出辭職,之后,7月被市委調(diào)入該市的供銷社任主任,他在上任第一天再次提出申請,辭去主任一職,最終被批準,成為一名普通的公務員。整個事件的起因是因為多次接到老師和學生家長的舉報,張洪鈞對該市中小學校以建設電腦教室的名義亂收費行為進行了專項調(diào)查,并對存在問題的學校提出整改意見。但教育主管部門認為,這樣的“干預”使得他們無法開展正常的工作。還有部分學校校長、教師還到省里上訪。因此,阜陽市的有關領導采取了“和稀泥”的辦法,表面上是組織物價、教育、財政等部門進行聯(lián)合調(diào)研。實際上是隨后下達了一條讓人費解的指令:以后物價部門進行的專項檢查,必須得到上級部門的同意。這其實就是沒收了物價局的價格調(diào)查權(quán),同時,物價局申請正常的辦公經(jīng)費也不能及時撥發(fā),致使物價局被數(shù)度停水停電,電信局也屢次催繳費用。因此,張洪鈞以“外部工作環(huán)境惡劣”為由提出了辭職。

國家行政學院法學部副教授楊偉東在接受記者采訪時說,目前,在我國依法治國、依法行政的目標尚未完全達成的時候,很多情況在實際上是端不上臺面的潛規(guī)則真正在起作用。下級如何對待上級的錯誤命令?是服從還是違抗,很多情況下是一個難以兩全齊美的事情,而且在實際操作中,大多數(shù)官員不愿意冒政治風險去對抗上級。

這樣的案例還有很多,比如我們所熟知的福建省長樂市財政局長王凱峰也是因為服從上級文件違法擔保,受到了刑法的制裁。以及廣西梧州市水利局長何棠因在防洪搶險過程中提出了與上級不同的意見被停職。還有浙江巨貪楊秀珠貪污受賄案中,涉案人金建林在受審時委屈地說,自己好不容易當了官,最后卻栽在了“絕對服從”上。從這些下級對抗上級或者服從上級的經(jīng)典案例中,可以看出,下級要對上級說不,那是要付出相當?shù)拇鷥r的。因為公務員在說不之后面臨的往往的是強大的上級,如果沒有相應的保障和救濟,那么公務員只能選擇辭職了。這一點在很強烈地提醒我們,必須要有相關的制度來保護這些人的合法權(quán)益,他們才會理直氣壯地說不。

二、抵抗權(quán)制度的確立標志著我國法治理念的變遷

1.抵抗權(quán)法條出臺背景

2006年1月1日起實施的《公務員法》第54條正式規(guī)定了公務員的抵抗權(quán)制度。回首看來,抵抗權(quán)制度的出臺,也是經(jīng)歷了一波三折。

從2000年起,我國立法機關為了規(guī)范公務員的管理,加強監(jiān)督,保障其合法權(quán)益,建設高素質(zhì)的公務員隊伍,就開始了《公務員法》的起草。終于在2004年12月25日召開的十屆全國人大常委會第十三次會議上正式進入立法程序。在草案第一次審議時,人事部部長張柏林就《公務員法(草案)》向會議作的說明中指出,公務員“不得對抗上級決定和命令”,否則,將被視為違反紀律的行為受到行政處分。規(guī)定一出就引發(fā)了一片指責:多數(shù)學者認為,這樣的規(guī)定過于絕對,雖然服從上級的命令是公務員應該履行的義務,但為了防止上級違法決議對公共利益造成損害,公務員應當有權(quán)提出糾正意見;4個月之后,十屆全國人大常委會第十五次會議召開,草案的二次審議報告吸收了一次審議的意見,修改后的法條既肯定了公務員應當執(zhí)行上級決定或命令,以保證政令暢通;也要求公務員要對法律負責,有權(quán)對違法的上級決定說不。就這樣,公務員抵抗權(quán)制度在經(jīng)過多次補充和完善之后,終于在2005年4月27日十屆全國人大常委會第十五次會議通過,成為《公務員法》第54條。

2.抵抗權(quán)的立法意義。從原公務員法草案規(guī)定的下級公務員“不得對抗”上級的命令到最后頒布實施的《公務員法》第54條規(guī)定的下級對上級的決定可以有條件地說“不”,雖然只是法律表述的變動,實質(zhì)卻蘊涵著法治理念的變遷。其進步是不言而喻的,這是《公務員法》的最大亮點,具有重大的法治意義。

第一,集中體現(xiàn)人大立法的程序民主?！豆珓諉T法》研究起草工作從2001年啟動,有關部門通力協(xié)作,開展了大量的立法調(diào)研,并反復聽取社會公眾意見。可以說,第54條的出臺是立法機關積極回應并采納公眾意見的具體體現(xiàn),是立法程序民主的一次生動寫照,是我國公務員制度的一大進步。

第二,生動展現(xiàn)公務員的決策民主。公務員制度是以“科層制”為基礎的,它的最大優(yōu)勢是能保持政令暢通,節(jié)約行政成本。但是,由于組織層級嚴格、權(quán)力相對集中,容易產(chǎn)生命令或決策上的失誤。我們不難理解,在多數(shù)情況下政府命令的決策者往往不能全面熟悉基層的情況,而真正熟悉或了解基層情況的公務員又未必有機會直接參與政府的決策過程。第54條從法律層面保障公務員說“不”的權(quán)利,體現(xiàn)了對基層公務員及其工作的尊重,使得每一層級的公務員都參與到了政府決策的過程中來,激發(fā)了下級公務員的主觀能動性和責任感。因此,抵抗權(quán)制度也體現(xiàn)了公務員的決策民主。

第三,有利于提升公務員的維權(quán)意識?！豆珓諉T法》第54條規(guī)定,下級公務員如果放棄說“不”的權(quán)利,“執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的,應當依法承擔責任”。這就是強化公務員的法律責任意識,使公務員從以往的對命令負責轉(zhuǎn)變到現(xiàn)在的對法律負責。第54條強調(diào)公務員要把執(zhí)行上級的決定或者命令和承擔法律責任統(tǒng)一起來,這是一種新的行政理念。它從客觀上減少了下級對上級的盲目服從,增加了上下級公務員之間在法律意義上的平等關系,即下級對上級的服從是在法律意義上的服從,不服從也是在法律意義上的不服從。

第四,有利于完善對權(quán)利的監(jiān)督。公務員的權(quán)利來源于國家的賦予,其行使權(quán)利的最終目的和依據(jù)只能是忠實于社會公共利益。如果上級的命令與公共目的背道而馳,公務員仍盲目地服從和執(zhí)行,那么實際上就是損害國家利益。抵抗權(quán)就是賦予公務員對違反憲法和法律的行為進行監(jiān)督的權(quán)利和職責。對每一個公務員來說,你手中擁有權(quán)利,但你也必須為此承擔責任,這樣有利于公務員權(quán)責的統(tǒng)一,也促使公務員更好地監(jiān)督上級。

三、正確運用和行使抵抗權(quán)是依法行政的保證

作為我國人事制度方面基本法律的《公務員法》,第54條將抵抗權(quán)的行使主體擴大到普遍意義上的公務員群體,顯然是行政立法方面的一大突破。但我們?nèi)詰摳嗟刂塾谠擁棛?quán)利適用的前提條件、權(quán)利義務、配套細則、救濟方法等方面,以便進一步予以細化和完善。對于何謂明顯違法的決定與命令——盡管走私、刑訊逼供、做假賬、逃稅等可以比較清晰的辨認出來,但不可避免的會有一些處于明顯違法與不明顯違法的邊緣地段的決定與命令,此時怎樣分辨則還是一個有待于解決的棘手問題。不可否認的是,這也給公務員自身帶來了辨別的風險與責任。在這些情形下,如何更好地確定公務員的權(quán)利界限與責任,需要深刻地分析法條,領會和理解其中的法理內(nèi)涵。

《公務員法》第54條的規(guī)定包含了三層基本含義:第一,下級執(zhí)行上級的決定或者命令時,認為上級有錯誤的,可以向上級提出意見;第二,上級如果仍然堅持該決定或者命令時,下級公務員必須執(zhí)行,執(zhí)行的后果只由上級承擔責任,下級免責;第三,如果上級的決定或者命令明顯違法,下級不得執(zhí)行。如果下級執(zhí)行該決定或者命令,必須承擔相應的責任。

行使抵抗權(quán)的關鍵在于如何準確地判斷并認定上級的決定是否明顯違法。從一般意義上講,明顯違法是指一個普通公民或者從業(yè)人員都可以判斷出的違法行為。具體對公務員而言就要根據(jù)一般性的常識、法律、法規(guī)以及公務員的義務、紀律來判斷出的違法行為。這種判斷可以從三個方面來理解:首先,明顯違法是客觀事實,它不以公務員的主觀判斷、知識背景等為前提條件,而是上級的決定存在客觀上的明顯違法,這就要求公務員具備一定的法律知識;其次,違法明顯是指法律有明文規(guī)定,具體表現(xiàn)為兩種形式:一是上級的決定將導致刑事犯罪;二是上級的決定嚴重違反從業(yè)規(guī)則;最后,明顯違背的“法”是指依照我國《立法法》所確定的法的范圍,主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、規(guī)章等。只有具備上述條件,才能構(gòu)成明顯違法事實。

那么在實際工作中,公務員如何正確行使抗抵權(quán)呢?這是一個重要的法律實踐問題。如果公務員執(zhí)行的是上級依法作出的決定,當然就無須行使抵抗權(quán)。但如果遇到上級超越職權(quán),隨意支配下級公務員做工作范圍之外的事務,甚至違反有關法律法規(guī)或公務員紀律的,在這種情況下,處理好與上級的關系就顯得極為重要。確實有些公務員因害怕得罪領導,為了保住自己的官職,唯領導是從,做出一些違紀違法的事情。現(xiàn)實生活中這樣的例子并不少見。也有些公務員明知這樣做是不正確的,但又不知怎樣處理,徘徊于做與不做的兩難境地。這就要求我們的公務員在提高處理人際關系的能力的同時,加強對法律、法規(guī)的學習,善于行使法律賦予的各項權(quán)利,尤其是抵抗權(quán),以保護自己的合法權(quán)益和公共利益不受侵害。

正確行使公務員的抵抗權(quán),應明確以下三點:第一,這種抵抗權(quán)是一種法律監(jiān)督權(quán)。行政權(quán)的監(jiān)督主要體現(xiàn)為上級對下級、大權(quán)利對小權(quán)利的監(jiān)督。而下級對上級的反向監(jiān)督則呈現(xiàn)弱化狀況。公務員的抵抗權(quán)就是權(quán)力平衡監(jiān)督的集中體現(xiàn)。它通過公務員對上級做出的可能存在錯誤的決定或者命令進行事前監(jiān)督或事中監(jiān)督,有效地預防、減少和消除上級錯誤的決定或者命令,是一種保障合法、防止不法的重要制約手段,實質(zhì)是一種法律監(jiān)督權(quán);第二,這種抵抗權(quán)是一種有限的權(quán)利。它不是完全的、絕對的抵抗權(quán)。公務員不能對上級的決定或者命令置之不理,更不能公然違抗。這種有限體現(xiàn)在下級對上級命令的暫緩執(zhí)行和提出意見兩個方面。如果其意見不被接受,公務員只能執(zhí)行上級的決定或者命令。如果不能準確地把握抵抗權(quán)的這種有限性,就會給工作造成損失;第三,這種抵抗權(quán)的免責性。公務員一旦行使了抵抗權(quán),是否會承擔不利的法律后果呢?根據(jù)法條規(guī)定有兩點可以明確:首先,抵抗權(quán)既然是一種法律權(quán)利,公務員行使后,上級就不能把這種行為作為違紀來處理。其次,如果公務員提出的意見不被接受,事后原上級決定又被證明是為違法的,公務員不承擔責任。

總之,公務員應當把對上級負責和對憲法和法律負責統(tǒng)一起來,當二者發(fā)生矛盾的時候,要毫不猶豫地站在憲法和法律一邊。公務員只有切實履行好義務和職責,才能更好地發(fā)揮對不法行為的監(jiān)督制約作用,盡快實現(xiàn)依法治國的目標。