安啟雷　李　妍

德隆盛名之時在金融業(yè)呼風(fēng)喚雨,最后在風(fēng)險無法控制時消失于無形。這類教訓(xùn)在中國過去三十多年的改革中并不罕見。

完善制度建設(shè)比關(guān)注德隆事件本身更重要,好的金融監(jiān)管制度猶如一面照妖鏡。如果，監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中能夠更早地采取管制措施，德隆風(fēng)險不會發(fā)展到嚴(yán)重的危機(jī)地步。如果，不從金融監(jiān)管體制和制度的層面探詢原因，就有可能出現(xiàn)第二個、第三個德隆。

德隆給養(yǎng)監(jiān)管真空層

目前，我國金融業(yè)仍然采取多元式監(jiān)管，但金融控股公司的出現(xiàn)已經(jīng)使混業(yè)經(jīng)營成為事實(shí)。由于金融控股公司從事多類金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營，對資本市場和貨幣市場都有較大影響，因此必須對其進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)管。但目前既缺失法律法規(guī)，又未明確監(jiān)管部門，人民銀行、證監(jiān)會和銀監(jiān)會各自為政，在監(jiān)管信息上尚未形成溝通，也尚未在監(jiān)管制度上達(dá)成有效的配合，因而對金融風(fēng)險的管理缺乏超前性和預(yù)警性。這就使得風(fēng)險遠(yuǎn)較一般金融機(jī)構(gòu)要高的金融控股公司面臨著監(jiān)管盲區(qū)，很容易由于信息不對稱而導(dǎo)致各類問題發(fā)生，進(jìn)而誘發(fā)大規(guī)模的金融風(fēng)險，導(dǎo)致我國金融環(huán)境的動蕩，德隆系資金鏈斷裂的危機(jī)已充分證明了這一點(diǎn)，當(dāng)前關(guān)于大型金融控股公司的監(jiān)管制度存在的相關(guān)問題不少。

德隆先后利用控股上市公司和金融機(jī)構(gòu)融資，通過股權(quán)融資和金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行金融產(chǎn)品、違規(guī)理財?shù)仁侄翁兹×司揞~資金，累積了嚴(yán)重的金融風(fēng)險。德隆之所以能夠通過如此多的渠道肆意套取資金，原因即在于存在監(jiān)管盲區(qū)，沒有固定的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對整個集團(tuán)實(shí)施監(jiān)管。

由于我國采取多元式監(jiān)管，金融監(jiān)管職能從人民銀行分離出來后，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別負(fù)責(zé)銀行、證券、保險業(yè)的監(jiān)管。但對于金融控股公司，仍然沒有明確的監(jiān)管框架。除了銀行控股模式中作為母公司的商業(yè)銀行明確接受銀監(jiān)會監(jiān)管外，其他金融集團(tuán)式和產(chǎn)業(yè)控股式的母公司均游離于金融監(jiān)管之外。一方面，金融控股公司市場主體身份沒有得到明確，監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法依照法律按金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行監(jiān)管；另一方面，由于無法將控股母公司歸入某類金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管主體也就無法全面落實(shí)，致使本來需要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控的機(jī)構(gòu)游離監(jiān)管體系之外，風(fēng)險外溢問題嚴(yán)重。

由于目前的監(jiān)管體制，使得金融監(jiān)管體系的職責(zé)比較模糊，權(quán)責(zé)不一。金融控股公司，不利于提高風(fēng)險監(jiān)管、處置的針對性和科學(xué)性。例如，為維護(hù)金融穩(wěn)定，人民銀行動用了大量的資金，為停業(yè)整頓、關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)提供了流動性支持。然而，中央銀行卻并不對金融控股公司或各類金融機(jī)構(gòu)擁有全面的監(jiān)管權(quán)，法律上沒有明確人民銀行對各類金融機(jī)構(gòu)的知情權(quán)，這使得人民銀行對整個金融系統(tǒng)的風(fēng)險狀況監(jiān)控處于被動的位置，難以完全掌握機(jī)構(gòu)風(fēng)險狀況發(fā)展變化的全過程，并加強(qiáng)對金融風(fēng)險的早期識別、預(yù)警和控制，再貸款處置手段也難以更有效地發(fā)揮淘汰不良金融機(jī)構(gòu)、凈化市場環(huán)境的作用。

健全的監(jiān)管架構(gòu)和完善的監(jiān)管措施是進(jìn)行有效監(jiān)管的前提，但金融控股公司完全可以憑借較為寬闊的業(yè)務(wù)平臺靈活地逃避監(jiān)管，導(dǎo)致外部監(jiān)管約束的失靈和失效，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)均難以組織對其風(fēng)險源、傳導(dǎo)渠道的有效監(jiān)控。監(jiān)管部門監(jiān)管力度不到位主要表現(xiàn)在：其一，監(jiān)管部門沒有全面核實(shí)金融控股公司資本。由于資本重復(fù)計算，控股公司可以使每個子公司都能達(dá)到所在行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，但整個集團(tuán)的資本卻可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求。在現(xiàn)行監(jiān)管體制下，中央銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、工商管理等部門都無法對其資本狀況進(jìn)行全面核實(shí)。其二，監(jiān)管部門對控股公司內(nèi)部交易行為缺乏有效監(jiān)控。金融控股公司與子公司、子公司與子公司之間，存在著大量關(guān)聯(lián)交易甚至虛假交易，通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)移掩蓋真實(shí)狀況，放大經(jīng)營風(fēng)險。由于監(jiān)管主體未明確以及技術(shù)方面的原因，實(shí)際上各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都沒有針對集團(tuán)內(nèi)部交易或衍生交易制訂系統(tǒng)完整的監(jiān)管方案，也沒有采取切實(shí)有效的監(jiān)管措施，導(dǎo)致金融風(fēng)險迅速累積和擴(kuò)大。

金融集團(tuán)的監(jiān)管涉及多個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏系統(tǒng)合作。這些監(jiān)管部門尤其是地方派出機(jī)構(gòu)，有各自的監(jiān)管理念、標(biāo)準(zhǔn)和方法，監(jiān)管工作中普遍存在監(jiān)管重疊、監(jiān)管真空、隨意性監(jiān)管、消極協(xié)作及監(jiān)管體系缺乏透明度等問題，大大降低了金融監(jiān)管的效率。鑒于如上情況的存在，監(jiān)管信息也難以有效溝通，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)都面臨嚴(yán)重信息不對稱的問題，監(jiān)管工作缺乏必要的信息支持，對于集團(tuán)內(nèi)部大量的交叉性、跨行業(yè)、跨市場業(yè)務(wù)，監(jiān)管工作更是難以落實(shí)，因而只有發(fā)現(xiàn)問題之后才配合解決。

金融控股公司下屬各子公司的業(yè)務(wù)涉及多個行業(yè)，不同行業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方法、監(jiān)管重點(diǎn)各不相同，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)局難以相互理解，彼此之間又缺乏有效的信息溝通渠道，因此很難掌握集團(tuán)整體的風(fēng)險狀況。因此形成了橫向來往，縱向監(jiān)管，監(jiān)管措施與監(jiān)管行為無法系統(tǒng)對應(yīng)，導(dǎo)致了外部約束缺失，因此近年各類金融案件中，尤其是證券行業(yè)，各種非法違規(guī)行為此起彼伏。

懲治“違規(guī)”不能代替重建規(guī)則

中國人民銀行行長周小川曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)，在完善金融監(jiān)管體制，防范和化解金融風(fēng)險方面，探討對金融控股公司的有效監(jiān)管制度，既要防止出現(xiàn)監(jiān)管真空，又要減少重復(fù)監(jiān)管。

筆者認(rèn)為，須出臺強(qiáng)有力的措施亡羊補(bǔ)牢，提高政府威望和樹立監(jiān)管的權(quán)威。

由于金融控股公司這一監(jiān)管客體所從事的是綜合性金融業(yè)務(wù)，因此不能簡單地將之劃歸到某個金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍內(nèi)，而必須設(shè)立一個由銀行、證券、保險等領(lǐng)域監(jiān)管專家廣泛參與的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，避免出現(xiàn)監(jiān)管的空白地帶，建立以防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護(hù)金融體系穩(wěn)定為首要目標(biāo)，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的長效金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作機(jī)制。

德隆作為一個資金實(shí)力與人才儲備均不雄厚的民營企業(yè)，能夠在短短幾年時間里迅速膨脹為跨數(shù)十個產(chǎn)業(yè)和幾乎涉獵國內(nèi)所有金融業(yè)務(wù)的龐然大物，說明我國金融監(jiān)管當(dāng)局對金融領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入把關(guān)不嚴(yán)。所以，對于金融控股公司，應(yīng)明確市場準(zhǔn)入資格、控股范圍、模式、比例等方面的要求，對于新設(shè)和通過收購演變成為金融控股公司，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可聯(lián)合進(jìn)行準(zhǔn)入審查，并加強(qiáng)關(guān)聯(lián)交易的信息披露以限制實(shí)業(yè)企業(yè)對金融企業(yè)的控制能力。

當(dāng)前，金融控股公司的監(jiān)管在很大程度上還局限于事后的監(jiān)管，缺乏超前性和預(yù)警性，問題一旦發(fā)生就會給國家的金融體系帶來無法挽回的損失。因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)從風(fēng)險控制的角度在問題發(fā)生之前進(jìn)行防范，從整體上對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況和風(fēng)險程度進(jìn)行總體監(jiān)控和系統(tǒng)性評估，評估內(nèi)容要涉及資本充足率、資產(chǎn)流動性、大額內(nèi)部交易、不良關(guān)聯(lián)交易及金融控股公司的內(nèi)部控制等多各方面。應(yīng)當(dāng)要求金融控股公司按規(guī)定的時間、項(xiàng)目、格式和口徑上報各種財務(wù)報表和資料，依照有關(guān)的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)以及相應(yīng)的指標(biāo)權(quán)數(shù)，為金融控股公司評定等級。對于列入一定級別的公司作出警告、限期改正、停業(yè)整頓、吊銷經(jīng)營執(zhí)照等處理。

對于監(jiān)管結(jié)果或發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)管者之間要建立規(guī)范的溝通渠道；人民銀行可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為；必要時，組織對金融集團(tuán)實(shí)施同步監(jiān)管檢查；其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)金融業(yè)務(wù)的分類，按業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施功能性監(jiān)管，共享監(jiān)管結(jié)果，人民銀行進(jìn)行綜合分析，并向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)通報，以便及時采取處置措施。

目前，我國的金融法律制度主要是以《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》和《信托法》等法律、法規(guī)及部門規(guī)章組成的法規(guī)群構(gòu)建起來的。在這些法律法規(guī)之中對于金融控股公司均無明文規(guī)定，但同時相關(guān)法律對此亦無明文禁止，這樣就在我國現(xiàn)有的金融法律架構(gòu)中存在著一條法律的灰色地帶。這個灰色地帶為金融控股公司的產(chǎn)生與發(fā)展提供了空間，也使金融控股公司具有一定模糊性和不確定性，因此，金融控股公司缺乏必要的法律規(guī)范，潛藏了極大的風(fēng)險，各監(jiān)管部門無法可依，從而間接引發(fā)了德隆等金融控股公司問題，給我國現(xiàn)有的金融監(jiān)管體制帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)，因而迫切需要完善相關(guān)的法律制度，為其健康有序發(fā)展構(gòu)建適宜的法律環(huán)境。有關(guān)部門應(yīng)抓緊制定《金融控股公司法》及其配套法規(guī)，對金融控股公司的設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、法律地位、金融控股公司與從屬公司以從屬公司之間的關(guān)系、監(jiān)管責(zé)任等予以明確，使金融控股公司的發(fā)展在法律規(guī)定的框架下進(jìn)行。

金融控股公司的內(nèi)部控制是金融監(jiān)管的基石，只有當(dāng)金融控股公司內(nèi)部形成了嚴(yán)格的內(nèi)部控制，外部監(jiān)管才可發(fā)揮效用。隨著金融混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展，金融控股公司的自主性不斷增強(qiáng)，業(yè)務(wù)趨向復(fù)雜化和多樣化，道德風(fēng)險也在逐步上升。在這種情況下，僅靠宏觀層面上監(jiān)管機(jī)構(gòu)對控股公司的外部監(jiān)管很難完全對風(fēng)險進(jìn)行控制。因此要對金融控股公司進(jìn)行有效監(jiān)管，還必須在微觀層面上做出相應(yīng)的制度安排，完善金融控股公司的內(nèi)部控制機(jī)制，建立起一個由金融監(jiān)管當(dāng)局的外部監(jiān)管和金融控股公司本身的內(nèi)部控制相結(jié)合的全方位金融風(fēng)險防范體系，從而更有效地防范和化解金融風(fēng)險。一是合理設(shè)置組織結(jié)構(gòu)。金融控股公司的組織機(jī)構(gòu)由決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三部分構(gòu)成。三個機(jī)構(gòu)形成高效的決策系統(tǒng)、有效地制約監(jiān)督系統(tǒng)、科學(xué)的考核評價與激勵系統(tǒng)。二是理順母公司和子公司之間的關(guān)系，確立母子公司的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，防止母公司超越權(quán)限干預(yù)子公司的業(yè)務(wù)等，保證整個金融控股公司的經(jīng)營活動符合監(jiān)管要求和法律。其次，應(yīng)加強(qiáng)金融控股公司內(nèi)部控制制度建設(shè)，防止金融控股公司與附屬機(jī)構(gòu)利用關(guān)聯(lián)交易轉(zhuǎn)嫁證券交易風(fēng)險。對內(nèi)部交易施加一定的限制，應(yīng)要求內(nèi)部交易必須在市場條件下進(jìn)行、不能超過一定的數(shù)量限制等，以防止內(nèi)部交易風(fēng)險利益沖突。此外，針對一些具體問題制定限制措施。如限制金融控股公司內(nèi)部自行向證券公司資款等。

由于金融控股公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè)可能會存在關(guān)聯(lián)交易，因此，建立信息披露制度不可或缺。金融控股公司應(yīng)定期、充分披露有關(guān)集團(tuán)運(yùn)作、各子公司尤其是銀行、保險、證券子公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營、財務(wù)狀況，還須向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報告有關(guān)控股公司對風(fēng)險集中進(jìn)行確認(rèn)、監(jiān)控和管理的制度和政策。這些不僅可以使市場能夠?qū)鹑诳毓晒咀龀鰷?zhǔn)確的評價，強(qiáng)化其內(nèi)部約束及提高風(fēng)險管理水平，而且有利于監(jiān)管機(jī)關(guān)對金融控股公司及其子公司的行為實(shí)施有效監(jiān)督，維護(hù)投資者、存款人利益及證券市場正常秩序。

個人債權(quán)保護(hù)缺位

隨著金融體制改革的不斷深入，直接融資比例的擴(kuò)大和融資渠道的多樣化是必然趨勢。對于大多數(shù)銀行儲戶而言，儲蓄主要是暫時閑置的生活資金，而非用于投資的經(jīng)營性資金。因此，承擔(dān)損失的能力是有限的。在這種情況下，建立和完善個人債權(quán)保護(hù)制度對于維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定以及金融體制改革的順利推進(jìn)都是非常必要的。

從德隆系企業(yè)以及其他被關(guān)閉金融企業(yè)個人債權(quán)的兌付情況看，如何公正，合理地保護(hù)個人債權(quán)，哪些債權(quán)由國家擔(dān)保以及擔(dān)保多少。哪些債權(quán)由企業(yè)負(fù)責(zé)以及企業(yè)破產(chǎn)(或關(guān)閉)后的清償順序，當(dāng)個人債權(quán)無法正常兌付時債權(quán)人是否能申請債務(wù)企業(yè)破產(chǎn)等等，我國還沒有相關(guān)的法律法規(guī)和政策。由此，一方面由于在操作上無章可循，導(dǎo)致兌付標(biāo)準(zhǔn)不一，并且也容易誘發(fā)不穩(wěn)定因素。另一方面，由于存款人和籌款人無法準(zhǔn)確判斷雙方的責(zé)任和風(fēng)險，從而為不規(guī)范的融資活動提供了便利。此外，金融監(jiān)管部門加強(qiáng)宣傳、提高廣大儲戶的風(fēng)險意識也是十分必要的。

從絕大多數(shù)個人投資者在股票市場的表現(xiàn)看，應(yīng)該說，人們并不是完全沒有承擔(dān)投資風(fēng)險的意識。大家之所以對銀行存款及各種理財金融產(chǎn)品的風(fēng)險承受能力較差，主要原因是對這些投資的性質(zhì)缺乏應(yīng)有的了解，以為把“錢”放在銀行或其他金融機(jī)構(gòu)就肯定是安全的，因而沒有承擔(dān)風(fēng)險的心理準(zhǔn)備，因而要加大宣傳力度，提高風(fēng)險意識，建立完善的個人債權(quán)保護(hù)制度。

任何事物的發(fā)展都有期內(nèi)因和外因。德隆事件也一樣，首先內(nèi)部是有唐氏兄弟這么一幫人在干事業(yè)，而外部則有這樣那樣的條件促成他們在幾年間建成了龐大的德隆系。但德隆的倒下以及所體現(xiàn)出的很多問題說明，在其整體實(shí)業(yè)收入小于融資成本的情況下，在融資只能是更多的蠶食其資本，只要某一部分資金鏈斷裂就會出現(xiàn)量變到質(zhì)變。而外部來講，我國有許多法律和金融監(jiān)管的制度層名、面還不是很健全，讓一些企業(yè)鉆了空子，最終不僅傷害自身還傷害了社會，需要進(jìn)一步完善、修補(bǔ)。