畢　明

摘要：隨著體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與周期波動，城市貧困在貧困主體、內(nèi)容、方向、分布以及貧困意識等方面都出現(xiàn)了新的特點(diǎn)和趨勢。探討新時期貧困的特點(diǎn)及趨勢，找到解決問題的有效對策，對改善貧困者的生存狀態(tài)，使其共享社會發(fā)展成果，共筑有中國特色的社會主義和諧社會意義重大。

關(guān)鍵詞：城市貧困；變化趨勢；政策

中圖分類號：C912.81 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002—2589（2009）08—0042—02

一、城市貧困的界定及其現(xiàn)狀

貧困是貧困者的經(jīng)濟(jì)和社會功能受到限制而使某些城市居民擁有的基本物質(zhì)生活條件和參與社會活動機(jī)會相對甚至絕對地減少，以至于不能滿足他們維持生理需求和社會政治經(jīng)濟(jì)文化可以接受的標(biāo)準(zhǔn)的一種生存狀態(tài)。城市貧困既包括體制轉(zhuǎn)軌時期下崗失業(yè)引發(fā)的貧困者、金融危機(jī)時期失業(yè)引發(fā)的貧困者，也包括就業(yè)日益困難的大學(xué)生和農(nóng)民工。

從貧困的規(guī)?？?，按2008年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測算，年末農(nóng)村貧困人口為4007萬人，有4291萬農(nóng)村居民得到政府最低生活保障，比上年增加725萬人；在城市，2008年除了261萬人領(lǐng)取失業(yè)保險金外，有2334萬城市居民得到政府最低生活保障，比上年增加62萬人[1]。這個數(shù)字較為保守，因?yàn)樵擁?xiàng)制度仍是以地方政府為主實(shí)施的，由于救助的人數(shù)日益增多，除了沉淀下來的貧困者之外，又有新增加的貧困，隨著金融危機(jī)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和中部地區(qū)擴(kuò)散，失業(yè)規(guī)模以及由此引發(fā)的貧困數(shù)量在不斷擴(kuò)大。此外，全國農(nóng)民工還有1.2億，又出現(xiàn)2000多萬農(nóng)民工返鄉(xiāng)，使城鄉(xiāng)貧困更加復(fù)雜。

二、城市貧困的特點(diǎn)和趨勢

1.從貧困主體看，由傳統(tǒng)貧困者向傳統(tǒng)貧困者、下崗失業(yè)者、農(nóng)民工乃至大學(xué)生并存轉(zhuǎn)化。體制改革時期貧困的主體主要是國企下崗職工（40~50）人員，還有農(nóng)民工。伴隨著大學(xué)生就業(yè)制度的改革，就業(yè)日益艱難，家境貧寒又難以就業(yè)的大學(xué)生日益成為貧困群體中一個組成部分。尤其是當(dāng)前金融危機(jī)背景下，大學(xué)生找工作或找到自己比較理想的工作越來越困難，社會所能提供給大學(xué)畢業(yè)生所需的就業(yè)崗位的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及大學(xué)畢業(yè)生的數(shù)量，目前廣東就有約10萬貧困大學(xué)生處于掙扎狀態(tài)。

2.從貧困范圍看：在體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型中，一部分工人、農(nóng)民（農(nóng)民工）應(yīng)有的社會地位被弱化，并逐漸淪為弱勢群體乃至絕對貧困群體；組織上日益邊緣化，不斷被排斥出主流社會而沉淀成底層階層；在政治上更是缺少參與機(jī)會，缺少利益表達(dá)的渠道和途徑，在決定他們命運(yùn)的時刻很難聽到他們的聲音，貧困已超越了物質(zhì)貧困和生理劣勢的傳統(tǒng)含義,顯現(xiàn)出不同群體間資源分配的不平等,社會參與的不對稱和利益表達(dá)的不平衡，通脹時或金融危機(jī)期間這種特征更為明顯。盡管黨和政府不斷強(qiáng)化對弱勢群體的救助和政策傾斜力度，使物質(zhì)貧困得到很大緩解，但并沒有從根本上改變物質(zhì)貧困、精神貧困、政治貧困三者并存的狀態(tài)和趨勢。

3.從貧困方向看，由暫時性貧困向暫時性貧困、持久性貧困、選擇性貧困并存轉(zhuǎn)化。市場化改革一方面使國企職工被大規(guī)模地推向市場，另一方面又使他們失去了住房、醫(yī)療、教育等原來擁有的保障，很多不能順利再就業(yè)的下崗職工因此而走向貧困。如果說這時的貧困還是由于體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)的階段性貧困、暫時性貧困的話，那末目前其中很大一部分已成為沉淀性貧困、長期性貧困。這是因?yàn)樵谑杖胴毟徊罹喑掷m(xù)擴(kuò)大中他們處于貧困一極，受自身的經(jīng)濟(jì)、知識的局限性和行為風(fēng)險的畏懼性,受社會資本、權(quán)利資本、文化資本占有上的弱勢影響，致使貧者越貧、富者越富的“馬太效應(yīng)”不斷加劇，長此以往,貧困人口的勞動環(huán)境、勞動能力以及擺脫貧困的心理都越來越弱,自救能力不斷弱化，使貧困出現(xiàn)長期化、沉淀化、穩(wěn)定化的趨勢。同時由于社會保障制度還不夠完善，考慮到教育、養(yǎng)老、醫(yī)療及對未來的不明與恐慌預(yù)期，很多人放棄即期消費(fèi)而出現(xiàn)選擇性貧困，形成暫時性貧困、持久性貧困、選擇性貧困并存的趨勢。

4.從貧困分布看，由區(qū)域性、行業(yè)性貧困向區(qū)域性、行業(yè)性、社區(qū)性貧困并存轉(zhuǎn)化。貧困原因的復(fù)雜性使貧困不僅分布在煤礦、森林等資源枯竭型城市，軍工、紡織等弱勢行業(yè)，而且分布在“城中村”、“城中鎮(zhèn)”等邊緣社區(qū)。貧困城市、貧困區(qū)域往往處于自身能力低下與外部機(jī)會稀缺的循環(huán)中，粵北和東西兩翼仍是廣東貧困的“寒極”；而貧困社區(qū)不僅有城市戶籍貧困人口組成的社區(qū)，也有流動人口主要由農(nóng)民工組成的社區(qū)。這種社區(qū)在國外叫“貧民窟”，國外學(xué)者把我們叫“棚戶區(qū)”，這些棚戶區(qū)以及邊緣社區(qū)同城市中日顯尊貴的富人聚集區(qū)邊界越來越清晰，對照越來越鮮明，深化了居住分層現(xiàn)象和貧困的區(qū)域性特征，使社會分層程度更加顯性化、范圍更加擴(kuò)大化。

5.從貧困意識看，由趨同意識向趨同意識與群體認(rèn)同意識并存轉(zhuǎn)化。計劃經(jīng)濟(jì)條件下，人與人地位的趨同和資源占有上的趨同，導(dǎo)致了人們意識的趨同性，共同貧困，并不會使人的意識發(fā)生分化。而隨著社會分層的加劇，出現(xiàn)了與以占有資源為特征的富人階層相對立的規(guī)模較大的貧困階層。他們?nèi)鮿莩潭壬?，群體貧困與弱勢認(rèn)同感和群體歸屬感隨著貧困時間的延長、貧困程度的加劇和貧困范圍的擴(kuò)大而強(qiáng)化，從而在心理上拉開了與非貧困群體的距離,并逐漸形成了貧困群體特有的生活方式、行為規(guī)范和價值觀念，加之社會排斥與融合障礙，使該群體在沉淀到底層社會中形成并強(qiáng)化了群體貧困的認(rèn)同意識。這種貧困意識的認(rèn)同性、利益受損的相關(guān)性、弱勢地位的同質(zhì)性，給社會留下了巨大隱患，成為社會動蕩、矛盾激化的土壤。

貧困的現(xiàn)狀及其多元化的變化趨勢，不僅是體制轉(zhuǎn)軌引發(fā)產(chǎn)權(quán)流動的客觀結(jié)果；也是保障制度短缺、安全網(wǎng)脆弱的客觀結(jié)果；是分配制度扭曲造成的資源與財富分配不均衡的結(jié)果；是社會權(quán)力失衡、文化素質(zhì)分層的客觀結(jié)果。能否解決該問題已成穩(wěn)定、和諧、發(fā)展的關(guān)節(jié)點(diǎn)。

三、反城市貧困的對策建議

1. 反城市貧困的主體要以政府為主導(dǎo)，政府與非政府組織聯(lián)動。反城市貧困的主體要以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮非政府組織作用，這對整合社會管理資源，調(diào)動一切積極因素，實(shí)現(xiàn)反貧目標(biāo)具有重要意義。

第一，成立城市扶弱濟(jì)貧辦公室，整合社會管理資源。目前存在管理資源分散，管理有空白的問題，因此有必要成立扶弱濟(jì)貧辦公室。建議以民政部門為主、由相關(guān)部門協(xié)同參加，對政策全面設(shè)計，對貧弱進(jìn)行全面監(jiān)測，對資金進(jìn)行全面統(tǒng)籌，對資源進(jìn)行全面協(xié)調(diào)，從而提高救助效率，減少博弈成本。

第二，培育NGO組織。該組織是一個非政府扶貧組織和公益組織。在我國全國性的組織主要有中國扶貧基金會、中華慈善總會、中國光彩事業(yè)促進(jìn)會、中國青少年發(fā)展基金會、中國人口福利基金會等，這些組織進(jìn)行扶貧事業(yè)在一定程度上彌補(bǔ)了政府扶貧財力不足，促使政府提高扶貧效率以及引導(dǎo)人們熱心公益事業(yè)。但是在我國NGO組織扶貧仍處于不成熟的初級發(fā)展階段。根據(jù)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)和中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的趨勢，應(yīng)將NGO扶貧真正納入國家的扶貧發(fā)展戰(zhàn)略，從政策上規(guī)范扶貧組織的發(fā)展并給予支持，形成官民結(jié)合的新格局。

第三，建立社區(qū)社會支持中心，同低保中心形成雙翼。努力建構(gòu)大社區(qū)治理平臺，使其由草根社區(qū)上升到基層政權(quán)層面，發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)以及上下溝通、利益表達(dá)的促進(jìn)與整合作用，并分離出社區(qū)貧困支持中心，同低保中心形成雙翼，構(gòu)筑有中國特色的多元化的扶貧主體。

2.反城市貧困的手段要以經(jīng)濟(jì)扶貧為主、經(jīng)濟(jì)扶貧與政治文化扶弱聯(lián)動。我國貧困群體的特征看，不僅是物質(zhì)貧困，而且是政治文化上的貧困，因此，物質(zhì)上的扶貧是治標(biāo)，改造貧困文化、開展政治支持是長效治本。因此，在以經(jīng)濟(jì)扶貧為主改善生存條件的前提下，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)扶貧與政治文化扶弱聯(lián)動。

第一，增加貧困群體的人力資本投入，建立教育扶貧體系。教育對于改變貧弱群體及其后代的貧困處境其作用更帶有根本性。因此，要消滅貧困必須強(qiáng)化財政支持，扶持義務(wù)教育中的弱勢學(xué)校以均衡教育資源；增加貧困群體的人力資本投入，建立貧困人口及其子女的教育扶貧體系，幫助他們接受積極進(jìn)取、不懈奮斗的價值觀，增加他們及其后代與主流文化接觸的機(jī)會及其被主流文化接納的技能；建立特殊培訓(xùn)基金，對金融危機(jī)期間或者社會風(fēng)險期的農(nóng)民工、失業(yè)者以及就業(yè)困難的貧困大學(xué)生實(shí)施特殊培訓(xùn),從而建立起城市貧困人口的向上流動機(jī)制,使貧困人口中不斷有人擺脫貧困,既增強(qiáng)脫貧信心，也避免貧困橫向擴(kuò)散、縱向代際轉(zhuǎn)移。

第二，消除社會歧視，開展政治支持。補(bǔ)償性的物質(zhì)政策是必要的，但是,它沒有在根源上解決強(qiáng)、弱階層歧視性問題，貧、富權(quán)利失衡的問題。由于貧困群體在社會中處于弱勢地位，很少有機(jī)會表達(dá)自己的利益要求, 他們的聲音在政府決策中得不到反映和表達(dá),更不能影響政府的決策。因此，他們的物質(zhì)貧困很難從根本上得到改觀，只有消除社會歧視，開展政治支持才是長效治本。事實(shí)上,暢通的利益表達(dá)渠道對于下層不滿情緒及社會能量來說,本身就是一種泄洪裝置，而公民有效參與政治過程，又利于公民的利益要求及時全面地傳遞到?jīng)Q策中心，這不僅對構(gòu)筑和諧社會意義重大，也是建立現(xiàn)代民主政治的內(nèi)在要求。

3.反城市貧困的措施要以就業(yè)為先，就業(yè)與社會保障政策聯(lián)動。就業(yè)是生存之本，政府反城市貧困無可選擇地要實(shí)行就業(yè)優(yōu)先的原則。社會保障是生存之網(wǎng)，又與就業(yè)直接相關(guān)，因此對就業(yè)和社會保障聯(lián)動調(diào)整具有政策組合調(diào)整的倍加效應(yīng)，減小反貧困成本，增加政策產(chǎn)出效率，可以有效抵御金融危機(jī)沖擊。

第一，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策。積極的就業(yè)政策是克服貧困、抑制危機(jī)的有效手段，應(yīng)把就業(yè)放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位上。在措施上，以就業(yè)為主，由積極的就業(yè)政策調(diào)整為更加積極的點(diǎn)面結(jié)合的就業(yè)循環(huán)支持政策。在城鄉(xiāng)之間、沿海內(nèi)陸之間，在下崗失業(yè)者、農(nóng)民工以及就業(yè)困難的貧困大學(xué)生之間，創(chuàng)新有針對性的支持政策，避免存量失業(yè)，加強(qiáng)對農(nóng)民工跟蹤調(diào)查，促進(jìn)貧困大學(xué)生就業(yè)，強(qiáng)化對4050弱勢人群的支持，城鄉(xiāng)聯(lián)動、創(chuàng)業(yè)就業(yè)聯(lián)動，開辟循環(huán)就業(yè)通道；同時要克服地方就業(yè)保護(hù)，實(shí)行就業(yè)問責(zé)；提高職業(yè)培訓(xùn)的針對性和有效性，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，完善信息溝通等公共服務(wù)。當(dāng)前尤其要完善針對大學(xué)生的就業(yè)支持政策，努力開發(fā)一些基層服務(wù)和管理等方面的崗位，出臺更優(yōu)惠的政策促進(jìn)大學(xué)生“三支一扶”，為他們提供創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策和社會環(huán)境，這不僅是減少年輕的知識群體走向失業(yè)與貧困，避免出現(xiàn)新的貧困家庭的需要，也是構(gòu)建和諧社會的要求。

第二，社會保障與就業(yè)聯(lián)動。社會保障作為“安全網(wǎng)”和“減震閥”已成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求及構(gòu)建和諧社會的重要著力點(diǎn)，應(yīng)不斷調(diào)整和完善。從社會保險視角看，應(yīng)由強(qiáng)化社保政策調(diào)整為完善社會保險、服務(wù)就業(yè)與民生的彈性政策，要提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，加速實(shí)施全民醫(yī)保的進(jìn)程，失業(yè)保險應(yīng)補(bǔ)貼到崗、專款專用，從而有利于勞動力自由流動，解除勞動者的后顧之憂，改善人力資本結(jié)構(gòu)；同時，重點(diǎn)強(qiáng)化國家投資社保，為困難職工繳納保險，促進(jìn)社保投資并發(fā)揮宏觀調(diào)控的功能與作用。從社會救助視角看，由于處于保障生存底線的安全網(wǎng)地位，因此，應(yīng)以社會救助為網(wǎng)，由強(qiáng)化低保配套救助政策調(diào)整為低保、低收入救助一體化的系統(tǒng)救助政策，并建立通脹或危機(jī)等風(fēng)險期間的動態(tài)救助預(yù)案和扶弱濟(jì)貧資金正常增長機(jī)制，真正做到應(yīng)保盡保、應(yīng)救則救，出入有序、動態(tài)管理。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2008年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[G].2009-2-26.

（責(zé)任編輯/王麗君）