韓澤縣

2009年3月2日財政部下發(fā)了《關于實行新型農(nóng)村金融機構定向費用補貼的通知》（以下簡稱《通知》），《通知》規(guī)定：經(jīng)銀監(jiān)會批準設立的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社3類新型農(nóng)村金融機構，凡達到監(jiān)管要求并實現(xiàn)上年末貸款余額同比增長的，其中村鎮(zhèn)銀行存貸比還必須大于50%，自2009年至2011年，由中央財政按照上年末貸款余額的2%給予補貼，納入機構當年收入核算，以增強機構經(jīng)營發(fā)展和風險撥備能力?！锻ㄖ吠瑫r還要求各級地方政府要結合本地實際制度相應的補貼措施。

補貼政策的目標和意義

這一以中央財政直補為核心的惠農(nóng)政策，是2006年銀監(jiān)會放開新型農(nóng)村金融機構試點以來對新型農(nóng)村金融機構最直接、最實惠、力度最大的一項扶持力度政策。

主要目的

該政策的直接目的是通過增強經(jīng)營發(fā)展和風險撥備能力，進而增強新型農(nóng)村金融機構的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。直接通過補貼解決新型農(nóng)村金融機構生存和發(fā)展問題，進而鼓勵其增加對支農(nóng)貸款的支持，促進“三農(nóng)”的發(fā)展。最終目的是提高社會資金和民間資本進入新型農(nóng)村機構的積極性，加快新型農(nóng)村金融機構試點步伐，增加支農(nóng)金融供給主體，填補農(nóng)村金融的盲區(qū)和空白點，盡快形成健全的農(nóng)村金融體系。

實質(zhì)意義

這一政策利好首先是向市場傳達了一個信號，表明了國家對新型農(nóng)村金融機構的直接、扶持態(tài)度，指明了今后中央和地方財政支持的方向和方式。其次，政策可在一定程序上實質(zhì)性提高新型農(nóng)村金融機構的資本積累能力、風險覆蓋能力和商業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。第三，政策將為吸引更多的民間資本和社會資金投向新型農(nóng)村金融機構，推動新型農(nóng)村金融機構的發(fā)展壯大，并間接地引導信貸資金向農(nóng)村地區(qū)、“三農(nóng)”領域傾斜，發(fā)揮有力的信號作用、杠桿作用和推動作用。

相關政策出臺的背景和原因

出臺背景

上世紀90年代，四大國有銀行開始了徹底的商業(yè)化改革，逐步分離政策性支農(nóng)職能。由于“三農(nóng)”領域天生的“弱質(zhì)性”，農(nóng)業(yè)貸款具有額度小、成本高、風險大的特點。商業(yè)銀行的逐利性促使其紛紛撤離農(nóng)村金融市場，并大幅壓縮在縣域范圍的機構網(wǎng)點，機構向大城市集中、向發(fā)達地區(qū)集中，信貸資金向大公司、大型項目集中。農(nóng)村信用社成為農(nóng)村地區(qū)唯一的支農(nóng)能力。然而農(nóng)村信用社同樣面臨著商業(yè)化轉軌問題，壘大戶、傍大款和脫離支農(nóng)的傾向比較明顯。同時，農(nóng)村信用社自身的弱質(zhì)性也嚴重制約著其支農(nóng)能力的發(fā)揮。特別是近幾年，我國“三農(nóng)”信貸的供需矛盾仍十分突出，總量不足、結構失衡、市場不健全的現(xiàn)象比較嚴重，突出表現(xiàn)在：一是“三農(nóng)”金融的供給方數(shù)量少、結構單一，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)金融供給嚴重不足的局面，部分中西部地區(qū)甚至出現(xiàn)零金融機構鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“三農(nóng)”金融產(chǎn)品數(shù)量少、結構單一、供給能力有限，不能適應農(nóng)業(yè)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需求，進一步加劇惡化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境。二是“三農(nóng)”金融的深度、寬度較小，與潛在和現(xiàn)實的需求差距大，市場需求開發(fā)不足。三是政府農(nóng)村金融體制建設的投入不足，民間投入則基本尚未開放。四是政策、稅收等市場體制、機制建設沒有系統(tǒng)的戰(zhàn)略和方法，不能從長期、根本的層面解決問題。五是政策出臺缺少系統(tǒng)性，受利益集團影響大。六是單一的銀行體系建設，缺乏農(nóng)業(yè)保險、證券的系統(tǒng)建設和農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨、物流及期貨、遠期等衍生工具市場和土地制度、產(chǎn)業(yè)模式調(diào)整等。七是理念上忽視了多樣性問題，實踐上熱衷統(tǒng)一的模式，心態(tài)上浮躁急于求成，結果上或成果不扎實，或模式不可復制，或商業(yè)不可持續(xù)。

鑒于我國“三農(nóng)”金融體系不完善、市場主體缺失、競爭不充分、機制不健全、需求旺盛而供給不足以及供需結構失衡的現(xiàn)狀，探索一條適應我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、社會結構現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢的新型農(nóng)村金融體制，是當今我國決策層、監(jiān)管層、理論界和實務工作者共同面臨的難題，大力推進新型農(nóng)村金融機構試點步伐，并保障其全面、穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展是深化農(nóng)村金融體制，解決“三農(nóng)”問題，促進社會主義新農(nóng)村建設和確保國家長治久安的關鍵環(huán)節(jié)和突破口。

發(fā)展農(nóng)村金融的必要性和迫切性

中國革命進入新的歷史時期的需要。中國是農(nóng)業(yè)大國，自新民主主義革命以來，農(nóng)民問題始終是中國革命的首要問題。新中國成立以后，在黨和政府的關懷和正確領導下農(nóng)民問題得到了一定的改善，特別是1980年至1995年，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制的推行曾使農(nóng)民問題一度得到空前的改善。然而，隨著改革重心向城市轉移，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題日益突出，解決“三農(nóng)”問題的迫切性日益突顯。近十年來，黨和政府高度重視“三農(nóng)”問題，尤其是近年來的中央1號文件都是“三農(nóng)”問題，盡管如此“三農(nóng)”問題和城鄉(xiāng)差別不僅沒有縮小反而有拉大的趨勢，已到非下大力氣解決不可的關頭。

經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的需要。經(jīng)過30年的改革開放，我國保持了長期的高速發(fā)展勢頭，但是近3年以來，這種勢頭出現(xiàn)了減弱的征兆，國內(nèi)外學者對中國能夠繼續(xù)保持高速發(fā)展的態(tài)勢也表現(xiàn)出諸多擔憂。其中影響我國經(jīng)濟高速發(fā)展一個重要原因就是在GDP增長的“三駕馬車”中投資拉動因素受到環(huán)境、資源和市場容量的限制已不具有長期可持續(xù)增長能力，出口拉動因素也逐步達到了相對高位，外貿(mào)依存度過高、市場空間相對有限、貿(mào)易保護主義抬頭等都嚴重制約著出口的可持續(xù)增長。唯一具有巨大潛力和可持續(xù)增長能力的因素就是內(nèi)需，但作為內(nèi)需中空間和潛力最大的8億農(nóng)民的消費需求卻遲遲無法橇動，重要原因之一就是“三農(nóng)”金融制度建設滯后，嚴重制約著農(nóng)民潛在的消費需求向現(xiàn)實消費的轉化。

維持國家穩(wěn)定的需要?！叭r(nóng)”問題的存在和長期不能妥善解決加劇了我國二元經(jīng)濟結構，拉大了相互差別，由此產(chǎn)生的貧富差距拉大和社會矛盾激化不僅嚴重影響了國家和邊疆的社會穩(wěn)定，同時也嚴重制約著國民經(jīng)濟的持續(xù)增長，這一點可從英國劍橋學派的經(jīng)濟增長理論中得到論證。從總體上看，農(nóng)民是當今社會的弱勢群體，農(nóng)村的生計和發(fā)展問題處理不好必然阻礙社會公平，滋生社會不安定因素。同時，“三農(nóng)”問題的解決直接關系到農(nóng)民種糧的積極性和農(nóng)業(yè)的續(xù)發(fā)展，事關國家經(jīng)濟安全和糧食安全?！叭r(nóng)”金融是解決“三農(nóng)”問題重要的、不可或缺的環(huán)節(jié)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。近年來，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向設施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程正要加速進行中，“三農(nóng)”對資金和金融服務的需求非但沒有減少反而更加旺盛，已超出了農(nóng)民一家一戶能承受的范圍。同時，隨著自然、氣候與環(huán)境的變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境更加惡劣，固有風險呈逐步加大趨勢?，F(xiàn)實經(jīng)濟狀況和社會環(huán)境催生出對“三農(nóng)”金融更大更迫切的需要。

深化農(nóng)村金融體制改革的需要。經(jīng)過近十年的體制改革農(nóng)村金融體制得到了長足的發(fā)展。但農(nóng)村金融體制改革的根本目標遠沒有達到，新型農(nóng)村金融機構的發(fā)展滯后是合格的市場主體缺失的重要原因，已成為整個農(nóng)村金融體制中的“短板”，成為進一步深化農(nóng)村金融體制改革的重點和難點。

相關政策的演進過程

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的中心，金融支農(nóng)在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著至關重要的作用。2008年《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中強調(diào)：創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準入政策，加大對農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運用財稅杠桿和貨幣政策工具，定向實行稅收減免和費用補貼，引導更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村。為了深入貫徹《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，為解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分、發(fā)展資金嚴重短缺等問題，2006年中國人民銀行、中國銀監(jiān)會下發(fā)《關于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》。通過適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，降低準入門檻，強化監(jiān)管約束，加大政策支持，促進農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務高效的銀行業(yè)金融服務體系。隨后中國銀監(jiān)會又先后下發(fā)了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》、《中國銀監(jiān)會關于加強村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》。這一方面規(guī)范和指導村鎮(zhèn)銀行等金融機構的業(yè)務開展，另一方面從政策層面對村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機構的發(fā)展起到扶持和促進作用。中國銀監(jiān)會對新型農(nóng)村金融機構本著“低門檻、嚴監(jiān)管”的原則，實施審慎監(jiān)管，根據(jù)資本重組狀況和資產(chǎn)質(zhì)量情況實施采取差別監(jiān)管措施，積極引導和監(jiān)督信貸資金投向，建立對該類金融機構支農(nóng)服務質(zhì)量評價考核體系,通過“看得見的手”促使農(nóng)村資金回流，為推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康良性發(fā)展輸送新的血液。