廖玉姣　楊　玲

摘要：目前，我國(guó)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員享受的社會(huì)保障政策主要有城市低保、儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老、城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)以及基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。這些政策能在一定程度上解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的部分社會(huì)保障問題，但農(nóng)轉(zhuǎn)非人員吃低保比城市人口困難，城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療、儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)和新的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策也都存在缺陷。不但應(yīng)完善現(xiàn)有社會(huì)保障政策、征地補(bǔ)償政策以及城市郊區(qū)征地管理制度，還要促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向城市融合，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的保障作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)轉(zhuǎn)非人員；社會(huì)保障政策；城市低保；城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)；養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F127719；F840.6文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-6439（2009）02-0010-04

Social Security Policy for Land-lost People in Expropriation of Land in the Process of Rebuilding Village Inside a City

LIAO Yu-jiao, YANG Ling

(Chongqing Academy of Social Science, Chongqing 400020, China)

Abstract: Currently, non-agricultural people from agricultural status are endowed social security policy with urban minimum security, deposit-style endowment, new-style urban-rural cooperative medical insurance and basic endowment insurance. Their policies can solve their problem of partial social security to some extent but their minimum security is more difficult than a urban resident who is endowed with minimum security, furthermore, new-style urban-rural cooperative medical insurance, deposit-style endowment, and new basic endowment insurance have their defects. Current social security policies, compensation for expropriation of land and suburb land management system should be perfected, and rural economy should be promoted to integrate with urban economy to let collective economy play a role in the helping the people from agricultural status.

Key words: non-agricultural people from agricultural status; social security policy; urban minimum insurance; new-style urban-rural cooperative medical insurance; endowment insurance

通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，在“城中村”改造過程中，被征地農(nóng)民征地前后的生活具有天壤之別。征地前，房屋出租、集體分紅是他們的主要生活來源，家庭年收入有上萬到數(shù)萬元不等，村社集體給以基本社會(huì)保障和各種福利，他們過著衣食無憂的小康生活；征地后，收入銳減，主要收入來源、集體福利一并消失，無技術(shù)和學(xué)歷、過慣悠閑生活的他們對(duì)工作高不成、低不就，寧愿吃低保也不就業(yè)，許多人轉(zhuǎn)非后立即進(jìn)入貧困。征地造成城鎮(zhèn)低保人口迅速上升，而生活的陡變使這部分人對(duì)社會(huì)、對(duì)政府充滿怨言和不滿，聚集鬧事時(shí)有發(fā)生。據(jù)調(diào)查，某街道由于農(nóng)轉(zhuǎn)非貧困人口的迅速增加，從2002年到2007年短短5年時(shí)間里低保金和低保人口就增加了近40倍；另有一鎮(zhèn)，2003年到2008年的5年中，低保戶數(shù)年均增長(zhǎng)率達(dá)18.13%，低保人口年均增長(zhǎng)率達(dá)18.19%，低保金額年均增長(zhǎng)率達(dá)26.3%；2008年，在很多城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最低生活保障人口中，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口占了90%以上，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口中60%以上進(jìn)入最低生活保障群體。而在社保政策方面，自1982年開始征地至今，只推進(jìn)了儲(chǔ)蓄式保障，即社會(huì)參與、自我保障以及2008年推進(jìn)的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保障全覆蓋政策，真正貧困的人口其實(shí)無法享受到這一政策，他們依然過著無保障的貧困生活。由此可見，現(xiàn)行政策還存在缺陷，我們應(yīng)該進(jìn)一步完善征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保障政策，以基本做到應(yīng)保盡保，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)、共建和諧社會(huì)。

一、農(nóng)轉(zhuǎn)非人員所享受到的社會(huì)保障政策

到目前為止，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員可享受的社會(huì)保障政策主要有城市低保政策、儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)以及新近出臺(tái)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。實(shí)際上，在2008年的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策出臺(tái)前農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本上是處于無社會(huì)保障狀態(tài)的。

1．城市低保政策

按照城市居民低保條件，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員若家庭成員月人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，可享受最低生活保障待遇，享受的保障需扣除低保條件中規(guī)定的計(jì)入家庭收入的那部分，即扣除安置貨幣部分。

2．儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)

儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員將征地時(shí)獲得的補(bǔ)償金作為本金交給保險(xiǎn)公司，由保險(xiǎn)公司承辦的每月按本金的10%對(duì)失地農(nóng)民發(fā)放生活費(fèi)的一種商業(yè)保險(xiǎn)模式。其保障對(duì)象是征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中40歲以上女性和50歲以上男性。儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)的特點(diǎn)是，部分解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，覆蓋面小。

3．城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)

新型合作醫(yī)療制度最初是覆蓋農(nóng)村和農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，2008年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋。合作醫(yī)療針對(duì)的主要是大病，即所謂“保大不保小”，真正能報(bào)銷的只是部分住院費(fèi)用，對(duì)本身就貧困的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員來說參保的意義并不大。

4．基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策

主要政策為渝府發(fā)〔2008〕26號(hào)文件《重慶市2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》和《重慶市2008年1月1日以后新征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》?；咎攸c(diǎn)是保障范圍擴(kuò)大（包括老年人員、4050人員、中青年三部分）、保障標(biāo)準(zhǔn)提高（每一個(gè)參保人員至少可享受到基本養(yǎng)老待遇每月450元）、個(gè)人支付額比較高（2007年12月31日以前被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人要支付8千至2萬元不等）。政策規(guī)定，已參加了儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)的原征地人員，可以改投基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但兩者只能選其一。

二、當(dāng)前社會(huì)保障政策存在的問題

目前的政策能在一定程度上解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的部分社會(huì)保障問題，特別是新的重慶市征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法受到基層組織以及農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的普遍好評(píng)，在一定程度上解決了部分農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的生活保障問題。但是，通過調(diào)研和對(duì)各項(xiàng)政策的解讀，我們發(fā)現(xiàn)目前的保障政策還存在許多不完善之處，實(shí)施起來具有局限性，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

1．農(nóng)轉(zhuǎn)非人員吃低保比城市人口困難

（1）低保政策對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員不公平，農(nóng)轉(zhuǎn)非人員下崗與城市人員下崗區(qū)別對(duì)待。例如，城市下崗人員雙解后有一萬元錢補(bǔ)償，今天下崗，明天就可進(jìn)入低保；而農(nóng)轉(zhuǎn)非人員下崗后，同樣有一萬元錢補(bǔ)償，但是要把這一萬元按月折算完后（大概4年多）才能進(jìn)入低保。由此可見，政策上將農(nóng)轉(zhuǎn)非人員與城市人員劃分了很大界限。

（2）低保政策限制太高。低保條件規(guī)定“申請(qǐng)人或其家庭成員從政府或企事業(yè)單位取得的一次性收入，減去按規(guī)定應(yīng)扣除部分后，根據(jù)當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)逐月分?jǐn)傆?jì)入家庭收入，計(jì)完為止”。也就是說農(nóng)民轉(zhuǎn)非后即使收入為零也不能馬上吃低保，需將轉(zhuǎn)非時(shí)獲得的安置費(fèi)2萬多元按每個(gè)月折200多元的標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?，大?0年后才能吃低保。

（3）低保政策限制模糊。政策規(guī)定“ 申請(qǐng)享受城市居民最低生活保障家庭中有農(nóng)業(yè)戶口人員的，其農(nóng)業(yè)戶口人員應(yīng)當(dāng)計(jì)算一定的贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)”。也就是說家庭不是全轉(zhuǎn)非的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員吃低保還要扣除家庭農(nóng)業(yè)人口的收入，而該部分收入不好界定。因此，有農(nóng)民家庭成員的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員吃低保時(shí)都要通過舉證。

（4）保障水平太低?，F(xiàn)在吃低保是全家人拉通，然后補(bǔ)差，在保障水平本來就不高的情況下再扣除一部分，領(lǐng)到手的低保補(bǔ)助就少得可憐。

2．城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療關(guān)鍵時(shí)候不發(fā)揮作用

（1）城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療規(guī)定報(bào)銷額度低、作用小。城鄉(xiāng)新型合作醫(yī)療針對(duì)的主要是住院的人員，而住院最高保險(xiǎn)比例也只有40%，也就是說，病員自己還要承擔(dān)60%以上?，F(xiàn)在生病住院動(dòng)輒上萬元，合作醫(yī)療只能說減輕了少部分負(fù)擔(dān)，要解決“因病致貧”還欠缺力度。

（2）醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定與醫(yī)院實(shí)際操作差距大，使實(shí)際報(bào)銷比例下降。醫(yī)院治療用藥中自費(fèi)藥物太多，很多住院費(fèi)用不能進(jìn)入報(bào)賬清單，最終住院費(fèi)用報(bào)銷比例大概在10%左右。因此農(nóng)轉(zhuǎn)非人員看病難、看病貴的問題依然嚴(yán)重存在，一旦生大病，絕大部分人都會(huì)進(jìn)入四面舉債、最后等死的悲涼境地。

3．儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)不能很好地解決農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老問題

（1）養(yǎng)老保險(xiǎn)自付部分太高，可參與的人少。長(zhǎng)期以來，儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)僅針對(duì)“4050”人員。4050農(nóng)轉(zhuǎn)非人員經(jīng)本人書面申請(qǐng)，需要將安置補(bǔ)助費(fèi)全額或者半額交由人壽保險(xiǎn)公司辦理儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)。而本來就不多的安置資金首先要用于居住安置（只解決簡(jiǎn)單用房）中添置基本生活配套用品或補(bǔ)助未及時(shí)就業(yè)期間的生活費(fèi)用，因此大多數(shù)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員實(shí)際上無力購(gòu)買儲(chǔ)蓄式保險(xiǎn)。此外，儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)還存在過后不能再辦的問題。

（2）保障水平低于城市低保線。農(nóng)轉(zhuǎn)非人員從繳費(fèi)的次月開始每人每月領(lǐng)取養(yǎng)老金183元，低于城市的低保線210元/人·月。

4．新的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策存在缺陷

（1）繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有充分考慮特殊群體和困難群體。一是4050人員參保十分困難。首先，繳費(fèi)困難。4050人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人需要支付2萬元左右，許多人交不起這筆錢。4050人員大部分沒有工作，無收入；雖然1982—2008年間，隨著政策的改善，轉(zhuǎn)非的安置費(fèi)由8 000元/人逐步上升到18 000元/人，但由于社會(huì)保障的缺位，轉(zhuǎn)非后全靠安置費(fèi)度日，隨著時(shí)間的推移安置費(fèi)基本用完，無存款。這些無收入、無存款靠低保過活的4050人員家庭一次性繳納4萬~5萬元（按一家兩個(gè)4050人員算）保費(fèi)，簡(jiǎn)直是天文數(shù)字。其次，交費(fèi)后生活難上加難。條件稍微好一些的家庭，為了交納保費(fèi)，有的掏空存款，有的四處舉債，即使能勉強(qiáng)湊齊保費(fèi)，也會(huì)在繳費(fèi)過后立即進(jìn)入貧困。主要原因在于他們離法定退休年齡還有些距離，不能馬上享受養(yǎng)老保險(xiǎn)，而且4050人員就業(yè)會(huì)隨著年齡增長(zhǎng)越來越困難。二是部分中青年繳費(fèi)困難。當(dāng)年征地時(shí)不滿16歲的人口，現(xiàn)在已經(jīng)逐步步入中青年階段，他們沒有享受安置政策，現(xiàn)在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)也沒有政策優(yōu)惠，心里的不滿與經(jīng)濟(jì)能力的局限遏制了他們繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。三是吃低保群體繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)困難。吃低保群體大多數(shù)屬于老、弱、病、殘、孤群體，生活都極度困難，當(dāng)前生活都需要政府幫助，繳納未來的保障資金沒有來源。據(jù)調(diào)查，某鎮(zhèn)本來有3萬多人符合參保條件，但真正交得起錢的不到一半，看似可全覆蓋的社保政策實(shí)際參保率連50%都達(dá)不到。由此可見，由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，現(xiàn)行政策仍然把大部分農(nóng)轉(zhuǎn)非人員拒在門外。

（2）新的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法沒有對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人口全覆蓋?；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象不包括征地時(shí)就業(yè)安置的人口。這部分人口當(dāng)時(shí)基本都是安置在集體企業(yè)中，絕大多數(shù)因?yàn)槠髽I(yè)改制或破產(chǎn)而失業(yè)，盡管少部分人口享受了企業(yè)破產(chǎn)解體安置補(bǔ)償，但是他們?nèi)勘慌懦谵r(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策之外。

（3）養(yǎng)老保險(xiǎn)二選一的規(guī)定對(duì)4050人員的生活很不利。在調(diào)研中，普遍反映4050人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)就要退出儲(chǔ)蓄式保險(xiǎn)影響到這部分群體的生活。4050人員退出儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)后，每月家庭收入就要減少近400元（以兩人計(jì)），而他們要到55或60歲才能領(lǐng)取每月的生活費(fèi)，這期間的收入減少對(duì)他們的生活影響很大。

三、完善農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)保障政策的措施建議

1．完善現(xiàn)有社會(huì)保障政策

（1）城市低保要同等對(duì)待、取消不必要的限制。農(nóng)轉(zhuǎn)非人員失去了以土地為基礎(chǔ)的豐足養(yǎng)老保障，失去了具有最大增值潛力的土地資產(chǎn)和寬綽的房產(chǎn)，他們?yōu)槌鞘邪l(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，他們進(jìn)入了城市，在享受低保政策上應(yīng)與城市人口同等對(duì)待。建議降低農(nóng)轉(zhuǎn)非人員進(jìn)入低保政策的門檻，讓這些人吃低保不再困難，讓他們?cè)谑ネ恋睾笾辽倌艹陨系捅?。具體在收入計(jì)算上，安置費(fèi)不計(jì)入收入，轉(zhuǎn)非后只要農(nóng)轉(zhuǎn)非人員家庭成員月人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的就應(yīng)立即進(jìn)入低保。另外，可考慮適當(dāng)提高低保標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的特殊困難群體給以適當(dāng)補(bǔ)貼等。

（2）完善新的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。一是實(shí)施減免政策。在本輪基本養(yǎng)老保險(xiǎn)登記出來以后，對(duì)最低生活保障人口中的絕對(duì)貧困人口（重點(diǎn)在孤、寡、殘、病人口）進(jìn)行進(jìn)一步核實(shí)，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用減免政策。二是完善繳納方式。對(duì)于繳費(fèi)困難的群體，尤其是4050人員轉(zhuǎn)變繳費(fèi)方式，改一次性交費(fèi)方式為分期付款方式，緩解他們的支出壓力。三是細(xì)化政策，保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)幅度與城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌，明確養(yǎng)老金今后將隨生活水平提高而增長(zhǎng)，讓老百姓看得到前景。四是推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保障全覆蓋。主要是將1982年以來征地農(nóng)轉(zhuǎn)非中就業(yè)安置的那部分人口納入本次基本養(yǎng)老保障的覆蓋范圍。

（3）建立儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)和新的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的銜接機(jī)制。有兩種方法，一是在4050人員享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)之前繼續(xù)保留儲(chǔ)蓄式養(yǎng)老保險(xiǎn)；二是將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的給付分為兩個(gè)階段，40~55歲、50~60歲階段低標(biāo)準(zhǔn)給付，55歲、60歲后再按照城鎮(zhèn)平均水平給付。

（4）醫(yī)療保障要切實(shí)做到病有所醫(yī)。一是規(guī)定常見的危重病，指定定點(diǎn)醫(yī)院。二是將常見危重病的常用藥物全部納入醫(yī)保藥物清單，并隨著醫(yī)藥的更新和發(fā)展調(diào)整醫(yī)保藥品清單。三是將中藥納入醫(yī)保范圍。四是對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員逐步實(shí)施門診醫(yī)療年度定額補(bǔ)助制度。

2．完善征地補(bǔ)償政策，讓農(nóng)民參與土地增值收益分配

按照《物權(quán)法》、《土地承包法》等相關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定，明確農(nóng)村集體對(duì)土地的所有權(quán)利和土地對(duì)農(nóng)民的就業(yè)功能、保障功能，并在城市建設(shè)征地中對(duì)農(nóng)村農(nóng)民實(shí)施權(quán)益保護(hù)。要盡快研究、改革征地制度，實(shí)施城鄉(xiāng)土地“同地同價(jià)”。

3．促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向城市融合，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的保障作用

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社會(huì)福利保障的重要資金來源。集體經(jīng)濟(jì)主要通過集體經(jīng)濟(jì)分紅、集體經(jīng)濟(jì)收入向村民分配，以提高集體福利和提供豐富的公共服務(wù)，改善、提高農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社會(huì)福利保障。但是當(dāng)前的城市拆遷改造中，占用集體土地，進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)補(bǔ)償、分光補(bǔ)償資金的政策和做法，扼殺了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，也斷絕了農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的社會(huì)福利保障的重要資金來源。建議盡快修改完善現(xiàn)行的《農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)定》，補(bǔ)充《城市建設(shè)征地中農(nóng)村集體資產(chǎn)管理實(shí)施細(xì)則》，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向城市融合而不是消亡。

4．完善城市郊區(qū)征地管理制度

制定《“城中村”改造規(guī)劃、土地、拆遷管理實(shí)施辦法》，使“城中村”住房土地管理制度與城市接軌；符合《“城中村”改造總體規(guī)劃》的村民宅基地的土地使用權(quán)按劃撥方式確認(rèn)給合法使用人，農(nóng)民私有住房按照城市居住私有住房進(jìn)行登記管理。“城中村”改造要對(duì)私人住宅區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃整治：一是對(duì)合法部分的私人住宅進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；二是由集體經(jīng)濟(jì)組織按照重慶市城市居民住房拆遷安置辦法進(jìn)行本村居民住房的拆遷安置；三是由本村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施居民住房安置和相關(guān)補(bǔ)償；四是由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)整治出來的宅基地開發(fā)，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，讓本村全體農(nóng)民（失地農(nóng)民和現(xiàn)存農(nóng)民）都受益。

參考文獻(xiàn)：

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