馮 毅 李錄堂

摘要:文章在梳理大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,探索了中國財政政策演化的階段性,認(rèn)為宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反周期需要、自適應(yīng)、經(jīng)濟(jì)主體的變化是中國財政政策演化的動力,最后提出了中國財政政策演化的啟示。

關(guān)鍵詞:財政政策演化;演化動力;改革開放

作為一種政府主導(dǎo)的制度安排,財政政策業(yè)已成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的特定方式,在熨平經(jīng)濟(jì)周期波動和保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長中起著重要作用。自20世紀(jì)90年代以來,中國財政政策大體上經(jīng)歷了“適度從緊”財政政策→積極財政政策→穩(wěn)健財政政策的演化過程。不僅實現(xiàn)了財政調(diào)控由行政手段為主的直接方式向經(jīng)濟(jì)手段為主的間接方式轉(zhuǎn)變,有力地維持了市場機制的正常運轉(zhuǎn),而且保證了國家宏觀調(diào)控政策的有效實施和國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。

一、文獻(xiàn)綜述

在市場化改革的過程中,中國的經(jīng)濟(jì)運行已經(jīng)由“短缺時期”進(jìn)入到“后短缺時期”,財政政策取向由財政退讓到財政進(jìn)取的變化適應(yīng)和推進(jìn)了這一變遷,使經(jīng)濟(jì)運行在不同的時期均趨向于良性循環(huán)的狀態(tài),同時也實現(xiàn)了財政自身的創(chuàng)新(呂煒,2000)。財政政策作為一種政府主導(dǎo)的制度安排,其變遷的方向不是隨機的,而是存在著路徑依賴。20世紀(jì)90年代以來,中國財政政策變遷形成路徑依賴的原因在于政府對財政目標(biāo)的偏好與財政壓力的疊加影響、政府主導(dǎo)的財政政策博弈均衡和較高的政策變遷成本的影響。財政政策作為一種政府主導(dǎo)的制度安排,其變遷的方向不是隨機的,而是存在著路徑依賴。當(dāng)財政政策變遷存在著報酬遞增和自我強化機制時,路徑依賴就會對其產(chǎn)生規(guī)范作用(梁學(xué)平,2007)。財政政策發(fā)揮調(diào)控功能以國家財政擁有一定財力為基礎(chǔ)。經(jīng)驗表明,財政政策與貨幣政策作用空間的變遷與經(jīng)濟(jì)體制、國民經(jīng)濟(jì)運行格局息息相關(guān)。財政政策和貨幣政策要真正發(fā)揮宏觀調(diào)控功能必須改善其賴以發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境并加強兩者之間的協(xié)調(diào)(崔建軍,2008)。而稅收作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段,在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可替代的作用,探求國家整體和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的稅收政策有著重要的現(xiàn)實意義(李冬梅,2009)。財政是各國促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種重要工具,但它要受到很多因素的影響,效果也自然會打折扣。中國1998年以來的積極財政政策在拉動經(jīng)濟(jì)增長方面作用明顯,但其他如拉動民間投資與消費等方面不盡人意。所以目前的中性財政政策要達(dá)到良好的效果,應(yīng)注意從有關(guān)影響政策效應(yīng)的制度安排上進(jìn)行與之相適應(yīng)的制度改革,在政策手段上減少公共支出,多運用稅收調(diào)控方式。在這方面,美國的財政政策對中國有一定的啟示,從羅斯福到里根,到克林頓,再到小布什,社會性支出比重大幅提高,將美國經(jīng)濟(jì)拖入了百年不遇的大危機。好的財政政策要做到財政政策服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)和尋求財政的可持續(xù)性。因此,尋找中國財政政策演化的過程和動力,探索它對未來政策的啟示,對中國應(yīng)對金融危機和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)得快速健康發(fā)展有著重要的啟示意義。這是本文的一個出發(fā)點。

二、改革開放以來中國財政政策演化

從改革開放到1992年,中國開始了以市場化為取向的改革,中國財政政策延續(xù)著計劃經(jīng)濟(jì)的“區(qū)別對待”政策,并且被賦予了新的內(nèi)容,中國財政政策向“正軌”回歸——按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則制定財政政策。1993-1997年所實施的“適度從緊”財政政策,在堅持總量從緊的大前提下,進(jìn)行適時的結(jié)構(gòu)調(diào)整,做到“緊中有活”。在實施“適度從緊”的財政政策期間,中國實施了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的稅制改革和分稅制財政體制改革,積極提高財政收入“兩個比重”,把與速度和規(guī)模直接相聯(lián)系的消費稅和增值稅的75%作為中央的固定收入,把與經(jīng)濟(jì)效益水平直接相關(guān)的所得稅等作為地方的固定收入。這一階段稅收大幅增加。從1998年開始實施的積極財政政策,這是一種階段性的適度擴張政策。在政策取向上,不僅未堅持完全的擴張性方向,還注重國內(nèi)供需結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整。這一階段盡管國內(nèi)有效需求不足,但中國稅收收入?yún)s處于快速增長時期,高于同期GDP的增長速度。從2005年開始實施的穩(wěn)健財政政策,強調(diào)要在可承受的范圍內(nèi),以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主線,適當(dāng)減少擴張,“漸進(jìn)”地實現(xiàn)中性目標(biāo),最終達(dá)到保證國民經(jīng)濟(jì)快速、穩(wěn)定增長和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目的。自2005年實施穩(wěn)健財政政策以來,中國逐步加快了消費稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅等稅制的改革步伐。2008年全球金融危機以來,普遍認(rèn)為實施積極的財政政策是實現(xiàn)2009年經(jīng)濟(jì)增長的重要保障。2009年實施積極的財政政策要處理好包括擴張總量與調(diào)整結(jié)構(gòu)、擴大內(nèi)需與穩(wěn)定外需、減稅增支與增收節(jié)支、財政調(diào)控與市場機制等方面的重要關(guān)系,繼續(xù)加大“三農(nóng)”投入,提高中西部醫(yī)療補助標(biāo)準(zhǔn)和積極促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)。

三、改革開放以來中國財政政策演化的動力

(一)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反周期需要

中國財政政策演化和宏觀經(jīng)濟(jì)周期有著密切的聯(lián)系。自1978年中國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)以來,中國政府逐漸開始通過財政政策等間接經(jīng)濟(jì)手段來調(diào)控經(jīng)濟(jì)周期。1978-1997年間,經(jīng)歷了1979-1981、1982-1988、1993-1995等4次不同原因的通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)過熱,這段期間以緊縮的財政政策為主。1996-1997依然是慣性緊縮,表現(xiàn)出明顯的演化適應(yīng)性。雖然1996年中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了“軟著陸”,但在1997年下半年,國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生重大變化,東南亞發(fā)生嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機,國內(nèi)市場出現(xiàn)需求疲軟和生產(chǎn)過剩,需求不足成為經(jīng)濟(jì)中的主要矛盾,加上東亞危機對出口的影響,中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入低谷期。所以1998年初以來,中國政府及時調(diào)整了宏觀經(jīng)濟(jì)政策,決定將適度從緊縮政策調(diào)整為擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長的政策,實行積極的財政政策。政策一直持續(xù)到2004年。2005年以來,國債投資已出現(xiàn)邊際效益遞減現(xiàn)象,而且中國經(jīng)濟(jì)又并非全面過熱,經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中還有農(nóng)業(yè)、教育、公共衛(wèi)生、社會保障等許多薄弱環(huán)節(jié)亟待加強,而且沒有強烈信號表明近期會發(fā)生高通貨膨脹,因此,積極財政政策不宜突然轉(zhuǎn)向緊縮的財政政策,而是實施穩(wěn)健財政政策。政策一直持續(xù)到現(xiàn)在,即使全球金融危機的到來也沒有改變這種政策取向。宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反周期需要,使得中國財政政策適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展,表現(xiàn)出明顯的演化特征。

(二)財政政策演化的自適應(yīng)

財政政策變化屬于政府主導(dǎo)的一種制度安排的變遷,依據(jù)路徑依賴?yán)碚?財政政策變遷不可避免受到路徑依賴的影響。如果存在報酬遞增時,自我強化機制同樣適用于財政政策變遷,路徑依賴同樣會對對財政政策變遷起著規(guī)范作用(諾斯,1994)。這就是財政政策演化的自適應(yīng)特征。從中國財政政策變遷的進(jìn)程來看,中國的財政政策變遷同樣在某種程度上具有路徑依賴特征。如強調(diào)收入的制度安排、倚重國債和財政赤字工具、適度調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的政策安排等,在學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期等引致的自我強化機制的規(guī)范作用下,在政策變遷過程中持續(xù)得到自我強化,形成了一種理所當(dāng)然的行為慣性。

(三)經(jīng)濟(jì)主體引致稅改

改革開放以來,中國鼓勵發(fā)展私營、個體經(jīng)濟(jì)等非工經(jīng)濟(jì),個體、私營經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)發(fā)展迅速,逐漸形成了各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)新格局。經(jīng)濟(jì)主體的變化引致稅收政策的變化。最大的變化時是非公有制經(jīng)濟(jì)與公有制經(jīng)濟(jì)的稅收差別逐步減少,稅負(fù)趨于公平,私營、個體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)快速發(fā)展,私營、個體經(jīng)濟(jì)繳納工商稅收的數(shù)額及其占全國工商稅收的比重隨之繼續(xù)快速上升。中國財政政策適應(yīng)經(jīng)濟(jì)主體變化的特征,也是其演化動力之一。因此,中國財政政策的演化,不但是由微觀經(jīng)濟(jì)主體和宏觀經(jīng)濟(jì)反周期的引致的,更是財政政策自身在學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期等引致的自我強化。

四、中國財政政策演化的啟示

從中國財政政策演化來看,結(jié)合中國的具體國情,從長期來說,中國應(yīng)堅持適度從緊的財政政策。所謂適度從緊的財政政策,主要是指通過增收節(jié)支,調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),提高財政資金的使用效益,實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)較快增長并維持較低通貨膨脹水平的政策措施。這也是政府做好“守夜人”,讓位市場的一種積極做法。雖然宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目的是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長,可是具體操作卻應(yīng)該著眼于熨平經(jīng)濟(jì)的短期波動。所以,財政政策應(yīng)盡可能地短期化和社會化,根據(jù)需要隨時進(jìn)行微調(diào)。此外,政府必須在潛在的財政風(fēng)險和短期的經(jīng)濟(jì)增長之間選擇一條對于自己更合適的路。從政府風(fēng)險最小化和國家義理性最大化的目標(biāo)出發(fā),當(dāng)前的政策選擇應(yīng)該是調(diào)整經(jīng)濟(jì)增長方式,同時注重勞動替代資本,使人力資本和貨幣資本相適應(yīng)。在這個過程中,政府培養(yǎng)新的稅收源泉可能更加重要。

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(作者單位:馮毅,太白縣國家稅務(wù)局;李錄堂,西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院,作者為教授)