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        政府績(jī)效評(píng)估與滿意型政府建設(shè)

        2009-06-29 05:25:30郝玉貴揚(yáng)
        北方經(jīng)濟(jì) 2009年7期
        關(guān)鍵詞:公信力行政評(píng)估

        郝玉貴 杜 峰 肖 揚(yáng)

        我國(guó)“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”宏偉目標(biāo)的提出,必然要求進(jìn)一步建設(shè)人民滿意型政府。而滿意型政府建設(shè)離不開有效的政府績(jī)效評(píng)估。本文在明晰政府績(jī)效評(píng)估的概念及其在國(guó)內(nèi)外的發(fā)展的基礎(chǔ)上,論證了其在發(fā)展社會(huì)主義民主政治、落實(shí)“問責(zé)制”、打造“透明”政府、提高政府行政效率、取得人民信任以及增強(qiáng)政府管理能力等方面中的作用,揭示了政府績(jī)效評(píng)估在構(gòu)建滿意型政府中的價(jià)值。

        一、問題的提出

        績(jī)效評(píng)估是20世紀(jì)早期政府部門引進(jìn)的一種管理工具(尼古拉斯·亨利,2002),它以績(jī)效為本,謀求現(xiàn)代信息技術(shù)在政府公共部門與社會(huì)公眾之間的溝通與交流的廣泛應(yīng)用,謀求顧客通過公共責(zé)任機(jī)制對(duì)政府公共部門的直接控制,謀求政府管理對(duì)立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和對(duì)顧客負(fù)責(zé)的統(tǒng)一:它以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),蘊(yùn)涵了公共責(zé)任和顧客至上的管理理念;它以加強(qiáng)與改善公共責(zé)任機(jī)制,使政府在管理公共事務(wù)、傳遞公共服務(wù)、改善公共生活等方面具有競(jìng)爭(zhēng)力為評(píng)估的目的(蔡立新)。20世紀(jì)70年代新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起使得這個(gè)管理工具在政府管理中得到重新重視和推廣,并形成了以“結(jié)果為本”的基本導(dǎo)向,即以結(jié)果的管理為主,區(qū)別于傳統(tǒng)的“以投入為本”或“以程序或規(guī)則為本”(劉旭濤,2003)。這一重大轉(zhuǎn)變是對(duì)傳統(tǒng)官僚行政模式重程序規(guī)則不重實(shí)際結(jié)果、重投入不重產(chǎn)出的糾正,受到西方各國(guó)的普遍認(rèn)同,英國(guó)、新西蘭、加拿大、澳大利亞、美國(guó)、荷蘭等國(guó)的評(píng)估實(shí)踐都體現(xiàn)了這一價(jià)值導(dǎo)向,它們的努力推動(dòng)了結(jié)果導(dǎo)向的理念不斷深化和廣泛傳播,完善和豐富了結(jié)果導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估制度。

        在國(guó)外政府績(jī)效評(píng)估熱潮的影響和推動(dòng)下,20世紀(jì)90年代末以后。我國(guó)政府和學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注和重視政府績(jī)效的評(píng)估問題。新一屆黨的領(lǐng)導(dǎo)集體繼黨的十六屆四中全會(huì)首次提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的執(zhí)政理念后,滿意型政府的建設(shè)提上日程。政府績(jī)效評(píng)估成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要手段。

        二、政府績(jī)效評(píng)估與民主政治

        中華人民共和國(guó)憲法規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。發(fā)展社會(huì)主義民主政治,建設(shè)社會(huì)主義政治文明,是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)。人民民主是社會(huì)主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性。社會(huì)主義是人民當(dāng)家作主,沒有民主就沒有社會(huì)主義?!?/p>

        政府績(jī)效評(píng)估符合民主社會(huì)的法制原則,有利于權(quán)利的制衡,而這正是現(xiàn)代民主國(guó)家政治制度的基本要素,也是確立國(guó)家政治制度的重要原則;政府績(jī)效評(píng)估是國(guó)家政治制度的重要組成部分,建立機(jī)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督,促進(jìn)政府行政監(jiān)控體系的完善和政府透明度的提高,其本質(zhì)就是促進(jìn)政府行為的規(guī)范。保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益:政府績(jī)效評(píng)估以公眾滿意度作為衡量公共部門績(jī)效的重要指標(biāo),對(duì)政府的投入產(chǎn)出、政府行為的效率、效果進(jìn)行評(píng)價(jià),督促行政人員計(jì)劃政府工作,做好財(cái)政預(yù)決算,提高節(jié)儉意識(shí),把有限的資源用在刀刃上,避免資源使用不合理,造成損失和浪費(fèi)。促進(jìn)政府行政效率的提高,以更好地滿足人民群眾的需要,同時(shí)也是對(duì)公眾意志尊重的體現(xiàn)。隨著社會(huì)主義民主化進(jìn)程的加快,行政體制改革的深入及政府職能的重大調(diào)整,開展政府績(jī)效評(píng)估已成為中國(guó)民主政治建設(shè)的必然。

        三、政府績(jī)效評(píng)估與政府“問責(zé)制”

        政府問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范。其目的就是要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí),保證政令通暢:其本質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)及其工作人員如有違反首問負(fù)責(zé)制、限時(shí)辦結(jié)制,不履行或者不正確履行職責(zé),以致影響執(zhí)行力和公信力,貽誤行政管理工作或者損害行政管理相對(duì)人合法權(quán)益等行為,予以責(zé)任追究。

        受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響,新時(shí)期的政府問責(zé)制強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)與外界環(huán)境的交互關(guān)系,關(guān)注公民直接參與公共事務(wù)。而政府績(jī)效評(píng)估多元化的評(píng)估主體也要求來自社會(huì)各階層,通過與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的比較判別政府責(zé)任的履行情況,全面地監(jiān)督政府的行為。此外。政府績(jī)效評(píng)估與問責(zé)有基本相似的程序,包含了確立標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估及評(píng)估結(jié)果運(yùn)用等步驟:政府績(jī)效評(píng)估的客體即政府行為的效率、效益及效果就是公共責(zé)任的基本內(nèi)涵。通過對(duì)公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)程度的衡量,傳遞對(duì)公職人員行為方式和價(jià)值取向的要求,并通過政府績(jī)效評(píng)估所帶來的獎(jiǎng)罰性產(chǎn)生激勵(lì)與約束力引導(dǎo)他們?yōu)橹?。主?dòng)承擔(dān)責(zé)任、提高業(yè)績(jī)的行為。政府績(jī)效評(píng)估的制度化為政府問責(zé)的制度化提供了共享平臺(tái)???jī)效評(píng)估可以成為問責(zé)制度的重要組成部分。政府績(jī)效評(píng)估包含目標(biāo)責(zé)任制考核的內(nèi)容,有效地實(shí)現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)和監(jiān)督并帶來了政府管理創(chuàng)新,孕育了多元問責(zé)之路,是我國(guó)現(xiàn)行政治體制下完善政府問責(zé)制的重要途徑。

        四、政府績(jī)效評(píng)估與政府透明度

        政府工作不透明是高行政成本的根源之一。提高行政透明度,可以保證資源向最能發(fā)揮效用的部門轉(zhuǎn)移配置,可以減少行政之間環(huán)節(jié),杜絕扯皮。限制濫用職權(quán),便于監(jiān)督,減少和制止腐敗,從而降低行政成本。提高政府透明度就是把原本屬于大眾的權(quán)利還給大眾,還民眾以知情權(quán),這是中國(guó)人民政府的性質(zhì)和宗旨?!懊窨墒褂芍豢墒怪钡姆饨ㄓ^念對(duì)我國(guó)行政管理影響至深,“暗箱操作”、“壟斷行為”是其典型表現(xiàn)。政府績(jī)效評(píng)估的合理應(yīng)用將能有效地打破政府這一“黑箱”。首先,政府績(jī)效評(píng)估倡導(dǎo)讓廣大人民群眾做評(píng)估的主體,讓人民群眾給政府打分。在這一過程中,政府必須配合評(píng)估主體提供充分適當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)和相關(guān)文件,將政府的一系列信息曝光于民眾。接受公眾的監(jiān)督,打造“陽(yáng)光政府”。其次,廣大人民群眾為了客觀公正地評(píng)估政府,必然會(huì)通過各種渠道去獲取相關(guān)信息,績(jī)效評(píng)估成為人民群眾了解政府的動(dòng)力之一。最后,評(píng)估主體實(shí)施評(píng)估程序,努力搜集政府工作的相關(guān)證據(jù)和信息,加以分析和評(píng)價(jià)。并與政府在評(píng)估過程中提供的證據(jù)、信息及聲明相比較。以找到兩者差異,并以此為基礎(chǔ),擴(kuò)大搜集廣度,加大挖掘深度,細(xì)化評(píng)估精度。加強(qiáng)評(píng)估力度以求找出有關(guān)政府工作更多的信息,使政府更加透明化。

        五、政府績(jī)效評(píng)估與政府效率

        效率是判斷一個(gè)公共管理體系是否優(yōu)良的基本標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)也是判斷政府是否有能力承擔(dān)公共服務(wù)職能的主要標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府作為一種資源配置機(jī)制,通過提供公共物品、管理公共事務(wù),消除或減少市場(chǎng)失靈,解決外部效應(yīng)。提高資源配置效率,促進(jìn)社會(huì)公平和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的形式下,政府效率是國(guó)家競(jìng)

        爭(zhēng)力的重要因素。

        由于政府處于特殊地位,政府運(yùn)行長(zhǎng)期存在效率低下難題,一方面,由于政府活動(dòng)是非市場(chǎng)性的。無法以市場(chǎng)價(jià)格來衡量,難以對(duì)政府行為直接進(jìn)行成本效益分析,這就使得政府行為往往缺乏成本約束,容易造成資源浪費(fèi)。另一方面。由于政府的壟斷地位,不存在競(jìng)爭(zhēng)壓力以提高服務(wù)質(zhì)量和自身效率的動(dòng)力,于是造成政府臃腫。不僅使政府運(yùn)行成本增加,而且龐大的機(jī)構(gòu)本生更容易造成低效率。政府績(jī)效評(píng)估根據(jù)政府的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷。對(duì)政府公共部門管理的過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終結(jié)果等反映進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí),這樣可以客觀公正地考核政府行為效率,以便更好地了解有關(guān)公共部門的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和顧客需要,分配有效資源,作出明智的決策。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷,要求政府接受外部競(jìng)爭(zhēng)的壓力。迫使政府各部門按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則??茖W(xué)規(guī)范部門職能。合理設(shè)置機(jī)構(gòu),優(yōu)化人員結(jié)構(gòu),節(jié)約成本,提高效率:政府績(jī)效評(píng)估的績(jī)效觀念強(qiáng)化政府及公務(wù)員的成本意識(shí)和節(jié)約意識(shí),政府各級(jí)各部門密切合作,科學(xué)決策,節(jié)約行政開支,提高效率。政府績(jī)效評(píng)估的公共選擇機(jī)制使政府更注重顧客服務(wù)系統(tǒng)的建設(shè),使政府在不同外部壓力下,把決策權(quán)限與決策的后果相聯(lián)系,出于政治經(jīng)濟(jì)責(zé)任的考慮努力提高政府效率。

        六、政府績(jī)效評(píng)估與政府公信力

        政府公信力亦叫政府公信度,是政府的影響力與號(hào)召力,是指政府是否作為、能否全面履行公共責(zé)任的質(zhì)量和獲得公眾認(rèn)同的情況:它是政府行政能力的客觀結(jié)果,體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度。同時(shí),它也是人民群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià),反映著人民群眾對(duì)政府的滿意度和信任度。民眾的支持又在很大程度上取決于政府的公信力,取決于公共權(quán)力掌握者的表現(xiàn)及公眾對(duì)其表現(xiàn)的評(píng)價(jià)。

        溫家寶總理指出,提高政府公信力,不僅是提高政府行政能力的重要內(nèi)容,也是建立人民滿意的服務(wù)型政府和法治政府的必然要求。然而。政府公信力提高的重要前提是各級(jí)政府部門和人員的思想認(rèn)識(shí)的提高。政府績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化了各級(jí)政府部門和人員的宗旨意識(shí)、效率意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、透明意識(shí),為提高政府公信力和建設(shè)誠(chéng)信政府起到助推器作用。政府績(jī)效評(píng)估以公眾滿意度為終極指標(biāo),旨在督促各級(jí)政府公務(wù)員在平時(shí)的工作中以群眾滿意為第一目標(biāo),建立人民滿意的政府,提高政府公信力。政府績(jī)效評(píng)估以效率為重要考核指標(biāo),各級(jí)政府部門和人員必定注重工作效率以在評(píng)估結(jié)果中取得較高的分?jǐn)?shù),獲得必要獎(jiǎng)勵(lì)和晉升,保障了政府管理活動(dòng)的效率導(dǎo)向性,提高政府行政效率,提高政府公信力:政府績(jī)效評(píng)估在我國(guó)現(xiàn)行政治體制下完善問責(zé)制,激勵(lì)政府及其工作人員履行責(zé)任,努力建設(shè)責(zé)任政府,提高政府公信力。政府績(jī)效評(píng)估要求各級(jí)政府部門修改各種阻礙政府信息公開的制度,建立透明、公開、權(quán)威的政府信息披露機(jī)制,打造“透明”政府,提高政府公信力。

        七、政府績(jī)效評(píng)估與政府管理能力

        政府績(jī)效評(píng)估致力于將政府治理過程構(gòu)造成一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng),在此系統(tǒng)中,以結(jié)果管理(management forresult)為出發(fā)點(diǎn),以政府能力(gov-emment capacity)的提高為落腳點(diǎn),強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理化和規(guī)范化,達(dá)到政府功能的有效發(fā)揮,提高政府管理能力。政府績(jī)效評(píng)估以結(jié)果管理為動(dòng)力機(jī)制,以內(nèi)部的四項(xiàng)管理為整合機(jī)制,以領(lǐng)導(dǎo)驅(qū)動(dòng)和獎(jiǎng)懲制度為激勵(lì)機(jī)制,以政府績(jī)效評(píng)估為控制機(jī)制。構(gòu)建了一個(gè)完整的運(yùn)轉(zhuǎn)模型,打破傳統(tǒng)的政府治理行為難以把握,結(jié)果難以預(yù)知,行政成本無法測(cè)定的弊端,提高政府管理能力。政府績(jī)效評(píng)估,能夠?qū)⒃谳^為民主和科學(xué)的條件下制定的目標(biāo)、規(guī)劃作為行動(dòng)的指南明確工作的方向、程序和資源狀況,避免主觀色彩濃厚的個(gè)人意志決斷,促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的一致性、協(xié)調(diào)性和行政職能的功能性發(fā)揮,提高政府管理能力。政府績(jī)效評(píng)估要求政府工作目標(biāo)層層分解和落實(shí),保證權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一,終結(jié)因責(zé)任不明導(dǎo)致的機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事、官僚主義和腐敗尋租等現(xiàn)象,一改中國(guó)政府機(jī)構(gòu)冗雜,爭(zhēng)功邀賞和推諉塞責(zé)不絕于耳的常態(tài),提高政府管理能力。

        八、結(jié)論

        我國(guó)正處于政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,社會(huì)各個(gè)層面都經(jīng)歷著內(nèi)部變化和體制變革,本著“科學(xué)發(fā)展觀”的時(shí)代精神。從我國(guó)實(shí)際出發(fā),以人為本。循序漸進(jìn),走出一條適合中國(guó)特色的評(píng)估道路才能建立真正讓人民滿意的政府。

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