郝玉貴　杜　峰　肖　揚

我國“構建社會主義和諧社會”宏偉目標的提出，必然要求進一步建設人民滿意型政府。而滿意型政府建設離不開有效的政府績效評估。本文在明晰政府績效評估的概念及其在國內外的發(fā)展的基礎上，論證了其在發(fā)展社會主義民主政治、落實“問責制”、打造“透明”政府、提高政府行政效率、取得人民信任以及增強政府管理能力等方面中的作用，揭示了政府績效評估在構建滿意型政府中的價值。

一、問題的提出

績效評估是20世紀早期政府部門引進的一種管理工具(尼古拉斯·亨利，2002)，它以績效為本，謀求現代信息技術在政府公共部門與社會公眾之間的溝通與交流的廣泛應用，謀求顧客通過公共責任機制對政府公共部門的直接控制，謀求政府管理對立法機構負責和對顧客負責的統(tǒng)一：它以服務質量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊涵了公共責任和顧客至上的管理理念；它以加強與改善公共責任機制，使政府在管理公共事務、傳遞公共服務、改善公共生活等方面具有競爭力為評估的目的(蔡立新)。20世紀70年代新公共管理運動的興起使得這個管理工具在政府管理中得到重新重視和推廣，并形成了以“結果為本”的基本導向，即以結果的管理為主，區(qū)別于傳統(tǒng)的“以投入為本”或“以程序或規(guī)則為本”(劉旭濤，2003)。這一重大轉變是對傳統(tǒng)官僚行政模式重程序規(guī)則不重實際結果、重投入不重產出的糾正，受到西方各國的普遍認同，英國、新西蘭、加拿大、澳大利亞、美國、荷蘭等國的評估實踐都體現了這一價值導向，它們的努力推動了結果導向的理念不斷深化和廣泛傳播，完善和豐富了結果導向的績效評估制度。

在國外政府績效評估熱潮的影響和推動下，20世紀90年代末以后。我國政府和學術界也開始關注和重視政府績效的評估問題。新一屆黨的領導集體繼黨的十六屆四中全會首次提出“構建社會主義和諧社會”的執(zhí)政理念后，滿意型政府的建設提上日程。政府績效評估成為實現這一目標的重要手段。

二、政府績效評估與民主政治

中華人民共和國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。發(fā)展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是社會主義現代化建設的重要目標。人民民主是社會主義的本質要求和內在屬性。社會主義是人民當家作主，沒有民主就沒有社會主義?！?/p>

政府績效評估符合民主社會的法制原則，有利于權利的制衡，而這正是現代民主國家政治制度的基本要素，也是確立國家政治制度的重要原則；政府績效評估是國家政治制度的重要組成部分，建立機構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的政府績效評估機制。加強對政府權力的監(jiān)督，促進政府行政監(jiān)控體系的完善和政府透明度的提高，其本質就是促進政府行為的規(guī)范。保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益：政府績效評估以公眾滿意度作為衡量公共部門績效的重要指標，對政府的投入產出、政府行為的效率、效果進行評價，督促行政人員計劃政府工作，做好財政預決算，提高節(jié)儉意識，把有限的資源用在刀刃上，避免資源使用不合理，造成損失和浪費。促進政府行政效率的提高，以更好地滿足人民群眾的需要，同時也是對公眾意志尊重的體現。隨著社會主義民主化進程的加快，行政體制改革的深入及政府職能的重大調整，開展政府績效評估已成為中國民主政治建設的必然。

三、政府績效評估與政府“問責制”

政府問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施并要求其承擔否定性結果的一種制度規(guī)范。其目的就是要強化責任意識，保證政令通暢：其本質是對公共權力的監(jiān)督和行政機關及其工作人員如有違反首問負責制、限時辦結制，不履行或者不正確履行職責，以致影響執(zhí)行力和公信力，貽誤行政管理工作或者損害行政管理相對人合法權益等行為，予以責任追究。

受新公共管理運動的影響，新時期的政府問責制強調行政系統(tǒng)與外界環(huán)境的交互關系，關注公民直接參與公共事務。而政府績效評估多元化的評估主體也要求來自社會各階層，通過與評估標準的比較判別政府責任的履行情況，全面地監(jiān)督政府的行為。此外。政府績效評估與問責有基本相似的程序，包含了確立標準、評估及評估結果運用等步驟：政府績效評估的客體即政府行為的效率、效益及效果就是公共責任的基本內涵。通過對公共責任實現程度的衡量，傳遞對公職人員行為方式和價值取向的要求，并通過政府績效評估所帶來的獎罰性產生激勵與約束力引導他們?yōu)橹?。主動承擔責任、提高業(yè)績的行為。政府績效評估的制度化為政府問責的制度化提供了共享平臺?？冃гu估可以成為問責制度的重要組成部分。政府績效評估包含目標責任制考核的內容，有效地實現了上級對下級的問責和監(jiān)督并帶來了政府管理創(chuàng)新，孕育了多元問責之路，是我國現行政治體制下完善政府問責制的重要途徑。

四、政府績效評估與政府透明度

政府工作不透明是高行政成本的根源之一。提高行政透明度，可以保證資源向最能發(fā)揮效用的部門轉移配置，可以減少行政之間環(huán)節(jié)，杜絕扯皮。限制濫用職權，便于監(jiān)督，減少和制止腐敗，從而降低行政成本。提高政府透明度就是把原本屬于大眾的權利還給大眾，還民眾以知情權，這是中國人民政府的性質和宗旨?！懊窨墒褂芍?，不可使知之”的封建觀念對我國行政管理影響至深，“暗箱操作”、“壟斷行為”是其典型表現。政府績效評估的合理應用將能有效地打破政府這一“黑箱”。首先，政府績效評估倡導讓廣大人民群眾做評估的主體，讓人民群眾給政府打分。在這一過程中，政府必須配合評估主體提供充分適當的數據和相關文件，將政府的一系列信息曝光于民眾。接受公眾的監(jiān)督，打造“陽光政府”。其次，廣大人民群眾為了客觀公正地評估政府，必然會通過各種渠道去獲取相關信息，績效評估成為人民群眾了解政府的動力之一。最后，評估主體實施評估程序，努力搜集政府工作的相關證據和信息，加以分析和評價。并與政府在評估過程中提供的證據、信息及聲明相比較。以找到兩者差異，并以此為基礎，擴大搜集廣度，加大挖掘深度，細化評估精度。加強評估力度以求找出有關政府工作更多的信息，使政府更加透明化。

五、政府績效評估與政府效率

效率是判斷一個公共管理體系是否優(yōu)良的基本標準，同時也是判斷政府是否有能力承擔公共服務職能的主要標準。市場經濟條件下，政府作為一種資源配置機制，通過提供公共物品、管理公共事務，消除或減少市場失靈，解決外部效應。提高資源配置效率，促進社會公平和經濟的可持續(xù)發(fā)展。在國際競爭日益激烈的形式下，政府效率是國家競

爭力的重要因素。

由于政府處于特殊地位，政府運行長期存在效率低下難題，一方面，由于政府活動是非市場性的。無法以市場價格來衡量，難以對政府行為直接進行成本效益分析，這就使得政府行為往往缺乏成本約束，容易造成資源浪費。另一方面。由于政府的壟斷地位，不存在競爭壓力以提高服務質量和自身效率的動力，于是造成政府臃腫。不僅使政府運行成本增加，而且龐大的機構本生更容易造成低效率。政府績效評估根據政府的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷。對政府公共部門管理的過程中投入、產出、中期成果和最終結果等反映進行評定和劃分等級，這樣可以客觀公正地考核政府行為效率，以便更好地了解有關公共部門的最佳實踐經驗和顧客需要，分配有效資源，作出明智的決策。政府績效評估強調打破政府對公共服務的壟斷，要求政府接受外部競爭的壓力。迫使政府各部門按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則。科學規(guī)范部門職能。合理設置機構，優(yōu)化人員結構，節(jié)約成本，提高效率：政府績效評估的績效觀念強化政府及公務員的成本意識和節(jié)約意識，政府各級各部門密切合作，科學決策，節(jié)約行政開支，提高效率。政府績效評估的公共選擇機制使政府更注重顧客服務系統(tǒng)的建設，使政府在不同外部壓力下，把決策權限與決策的后果相聯(lián)系，出于政治經濟責任的考慮努力提高政府效率。

六、政府績效評估與政府公信力

政府公信力亦叫政府公信度，是政府的影響力與號召力，是指政府是否作為、能否全面履行公共責任的質量和獲得公眾認同的情況：它是政府行政能力的客觀結果，體現了政府工作的權威性、民主程度、服務程度和法治建設程度。同時，它也是人民群眾對政府的評價，反映著人民群眾對政府的滿意度和信任度。民眾的支持又在很大程度上取決于政府的公信力，取決于公共權力掌握者的表現及公眾對其表現的評價。

溫家寶總理指出，提高政府公信力，不僅是提高政府行政能力的重要內容，也是建立人民滿意的服務型政府和法治政府的必然要求。然而。政府公信力提高的重要前提是各級政府部門和人員的思想認識的提高。政府績效評估強化了各級政府部門和人員的宗旨意識、效率意識、責任意識、透明意識，為提高政府公信力和建設誠信政府起到助推器作用。政府績效評估以公眾滿意度為終極指標，旨在督促各級政府公務員在平時的工作中以群眾滿意為第一目標，建立人民滿意的政府，提高政府公信力。政府績效評估以效率為重要考核指標，各級政府部門和人員必定注重工作效率以在評估結果中取得較高的分數，獲得必要獎勵和晉升，保障了政府管理活動的效率導向性，提高政府行政效率，提高政府公信力：政府績效評估在我國現行政治體制下完善問責制，激勵政府及其工作人員履行責任，努力建設責任政府，提高政府公信力。政府績效評估要求各級政府部門修改各種阻礙政府信息公開的制度，建立透明、公開、權威的政府信息披露機制，打造“透明”政府，提高政府公信力。

七、政府績效評估與政府管理能力

政府績效評估致力于將政府治理過程構造成一個有機的系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中，以結果管理(management forresult)為出發(fā)點，以政府能力(gov-emment capacity)的提高為落腳點，強調政府內部結構的合理化和規(guī)范化，達到政府功能的有效發(fā)揮，提高政府管理能力。政府績效評估以結果管理為動力機制，以內部的四項管理為整合機制，以領導驅動和獎懲制度為激勵機制，以政府績效評估為控制機制。構建了一個完整的運轉模型，打破傳統(tǒng)的政府治理行為難以把握，結果難以預知，行政成本無法測定的弊端，提高政府管理能力。政府績效評估，能夠將在較為民主和科學的條件下制定的目標、規(guī)劃作為行動的指南明確工作的方向、程序和資源狀況，避免主觀色彩濃厚的個人意志決斷，促進行政機關的一致性、協(xié)調性和行政職能的功能性發(fā)揮，提高政府管理能力。政府績效評估要求政府工作目標層層分解和落實，保證權責利的統(tǒng)一，終結因責任不明導致的機構重疊、人浮于事、官僚主義和腐敗尋租等現象，一改中國政府機構冗雜，爭功邀賞和推諉塞責不絕于耳的常態(tài)，提高政府管理能力。

八、結論

我國正處于政府轉型的關鍵時期，社會各個層面都經歷著內部變化和體制變革，本著“科學發(fā)展觀”的時代精神。從我國實際出發(fā)，以人為本。循序漸進，走出一條適合中國特色的評估道路才能建立真正讓人民滿意的政府。