張曉麗

隨著我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，當前的農(nóng)村土地使用制度急需創(chuàng)新。黨的十七屆三中全會指出：加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》則再次強調(diào)了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場問題：“土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益。堅持依法自愿有償原則，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉(zhuǎn)，也不能妨礙自主流轉(zhuǎn)。按照完善管理、加強服務的要求，規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)。鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務?！?/p>

應該說，積極穩(wěn)妥有序地推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)，是落實黨的十七屆三中全會精神，推進新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展的一項重要內(nèi)容，對于加快我國設施農(nóng)業(yè)建設，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向產(chǎn)業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變具有深遠意義。但由于受各種條件制約，目前的農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)仍存在著一定障礙，這就在很大程度上制約了我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)模式的健康發(fā)展。

一、土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中存在的問題

隨著我國土地使用制度改革的深入，土地使用權也正在按商品經(jīng)濟的規(guī)律進行著流轉(zhuǎn)，而之所以能夠進行流轉(zhuǎn)，主要是由于“土地作為一種特殊商品，既受一般商品供求規(guī)律的制約，又有其與一般商品不同的特殊供求方式?！?/p>

隨著我國城市化進程的加快，大量農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)從事第二、三產(chǎn)業(yè)，這樣其原有的生產(chǎn)資料如土地就主要轉(zhuǎn)移給未流動到城鎮(zhèn)工作的勞動力，但由于該生產(chǎn)資料的承包權沒有改變，所以其便把承包的經(jīng)營權予以轉(zhuǎn)讓，從中賺取一定的租金，這就產(chǎn)生了土地的流轉(zhuǎn)。但由于這方面的相關制度和政策還不完善，以至在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了許多值得研究的問題。

(一)部分地區(qū)對通過流轉(zhuǎn)集中的土地缺少科學的農(nóng)業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃

眾所周知，土地利用的目標是為了取得經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益，多年的事實證明，隨著社會的發(fā)展，零散的土地經(jīng)營已很難創(chuàng)造出與社會需要相吻合的效益，只有通過土地的集約化使用，才能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展準備一定條件。土地流轉(zhuǎn)的目的應是化分散為集中，以加快本地的設施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。但有些地區(qū)采取了隨意性流轉(zhuǎn)模式，沒有達到通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)集約經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的目的，進而造成土地資源的浪費，難以最大限度地發(fā)揮土地效用。

(二)一些方面的工作還缺乏有效的法律保障

2005年，農(nóng)業(yè)部頒布了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》。但隨著形勢的發(fā)展，該辦法對一些新問題不夠適用。由于缺少法律依據(jù)，在土地流轉(zhuǎn)中一些問題難以解決。如集體發(fā)展設施農(nóng)業(yè)和規(guī)模農(nóng)業(yè)過程中，個別農(nóng)民出于非正當原因(要高價等)拒不流轉(zhuǎn)，而對于這種現(xiàn)象缺乏有效的制約手段，致使多數(shù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟的發(fā)展受到影響。

(三)多數(shù)地區(qū)缺少規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場

市場既是商品交易的場所，也是商品交換中發(fā)生經(jīng)濟關系的總和。在社會主義公有制條件下，我國的土地市場呈現(xiàn)出了權利主導性、不完全性和地域性特點，這些特點的存在一定程度上影響了流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范性。而規(guī)范的流轉(zhuǎn)市場可以使土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)公開透明、公正有序，有利于保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)健康運行。當前，由于缺少這種平臺，難以使土地效益最大化，也出現(xiàn)了許多不符合群眾利益的行政行為。

(四)缺少嚴格的流轉(zhuǎn)程序

流轉(zhuǎn)程序的不完善使土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了許多問題，如以農(nóng)戶私下操作為主，出讓方和受讓方經(jīng)常由此產(chǎn)生糾紛；羅圈式流轉(zhuǎn)使得有關政府部門在處理土地問題時難度增大；不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)損害了國家、集體和個人等多方利益；影響了土地質(zhì)量的保護和農(nóng)田水利設施建設；為農(nóng)村一些黑惡勢力的產(chǎn)生提供了土壤等等。

(五)存在著一定的侵害農(nóng)民利益現(xiàn)象

一些地區(qū)采取了“反租倒包”形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會向農(nóng)戶支付一定租金，把農(nóng)戶已經(jīng)承包的土地收歸集體，再由集體轉(zhuǎn)租給外來的公司、大戶，或者“倒包”給本鄉(xiāng)、本村的其他農(nóng)戶，收取租金。鄉(xiāng)政府、村委會轉(zhuǎn)包或倒包所收取的租金遠高于支付給農(nóng)戶的租金，獲得了比農(nóng)戶多得多的差額地租。而農(nóng)民只知道集體支付給自己的租金數(shù)額，不知道集體轉(zhuǎn)包、倒包收取租金幾何，更不知道他的“買家”究竟是誰。這種狀況容易使農(nóng)民與村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、干群之間出現(xiàn)矛盾，引發(fā)社會問題。

(六)缺乏相應的風險保護機制

隨著市場經(jīng)濟的全面發(fā)展，市場化的風險也越來越高，但農(nóng)民作為土地的出讓方，其在出讓土地承包權的同時也承擔受讓方的風險，一旦受讓方經(jīng)營失敗，農(nóng)民難以得到合理補償。由于缺乏風險保護機制，有關部門也難以保障農(nóng)民的利益。

這些問題的存在，制約了土地的最大效能發(fā)揮，不利于土地的可持續(xù)開發(fā)利用。因為資源對經(jīng)濟發(fā)展的作用是顯而易見的，所以古典經(jīng)濟學家如斯密、李嘉圖以及馬克思常常以礦山和土地作為討論的資源形態(tài)，而現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)對土地的利用提出了許多新要求，因此最大化解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題是推動農(nóng)業(yè)市場化進程的一大重要環(huán)節(jié)。

二、土地流轉(zhuǎn)問題的解決辦法

土地流轉(zhuǎn)是新時期社會發(fā)展提出的要求，是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設中的重要一環(huán)。也就是說，要通過土地流轉(zhuǎn)逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的整體市場化，而“整體市場化是中國特有的農(nóng)業(yè)市場化的一部分”，只有這樣，我們的農(nóng)業(yè)發(fā)展才能實現(xiàn)與世界接軌。但由于歷史原因，土地流轉(zhuǎn)又具有一定的復雜性，而目前的主要任務是在保證農(nóng)民基本權益的基礎上，通過各種措施讓土地資源流動起來。

(一)堅持正確引導，政策管理

在促進土地流轉(zhuǎn)中要加強引導、注重管理，以提高土地利用率、投入產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)率為主要目標，牢牢把握政策原則。特別是在必須穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包責任制的前提下來實行土地所有權、承包權和使用權的適當分離，同時要堅持“集中、連片、規(guī)?！钡脑瓌t，通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)集中連片，規(guī)模開發(fā)和集約經(jīng)營，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效應。

(二)創(chuàng)新體制機制，探索流轉(zhuǎn)模式

通過正確引導、政策扶持，形成農(nóng)戶之間互換地塊建棚、村集體租地后統(tǒng)一建設、村集體統(tǒng)一建棚后分到各戶和企業(yè)租賃土地進行高效設施農(nóng)業(yè)建設等流轉(zhuǎn)方式。在土地流轉(zhuǎn)中，應以不違背農(nóng)民意愿為前提，不損害農(nóng)民利益，探索多種形式促進土地流轉(zhuǎn)。大體說來可采取以下模式：(1)租賃：農(nóng)民以租賃方式，將承包地經(jīng)營權租給業(yè)主經(jīng)營，

業(yè)主每年以現(xiàn)金或?qū)嵨锏男问窖a償農(nóng)戶；(2)代耕：一些不愿意放棄土地承包經(jīng)營權，但又沒有精力耕種土地的農(nóng)戶，可由村集體經(jīng)濟組織或由其組建的土地代耕合作組織在保留原承包關系不變的前提下，與土地承包農(nóng)戶達成協(xié)議，或以一定的條件將撂荒耕地從農(nóng)民手中集中起來，組織代耕或再發(fā)包給其他人耕種；(3)股份合作：在保持原承包關系不變的前提下，由農(nóng)民自愿申請，并以土地經(jīng)營權人社的形式，組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合作社，由土地流轉(zhuǎn)合作社實施規(guī)模經(jīng)營或引進業(yè)主經(jīng)營；(4)轉(zhuǎn)包：農(nóng)民因外出打工或經(jīng)商，將土地自發(fā)地轉(zhuǎn)包給其他農(nóng)民耕種，原承包關系保持不變。這種形式十分普遍；(5)互換：農(nóng)戶為了耕作方便，通過相互協(xié)商，進行土地互換。

(三)建立較為統(tǒng)一、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序

如天津市薊縣就建立了由縣級土地流轉(zhuǎn)綜合服務中心、26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心和村級土地流動服務站組成的縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場服務體系?？h土地流轉(zhuǎn)綜合服務中心設在縣農(nóng)業(yè)局農(nóng)經(jīng)總站；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務中心與農(nóng)經(jīng)站實行“一套人馬、兩塊牌子”，設置土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡員、收益評估員、合同簽證員等；村級土地流動服務站，以村報賬員為信息聯(lián)絡員。通過建立服務中心，實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)上下信息聯(lián)通、工作聯(lián)管、服務聯(lián)動，為全縣土地流轉(zhuǎn)搭建起規(guī)范的市場化服務平臺。在程序上，則嚴格規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)委托申請、審核登記、收益評估、平等協(xié)商、簽訂合同的全過程。一是明確在流轉(zhuǎn)雙方提出申請后，土地流轉(zhuǎn)服務中心要對項目的等級、坐落、面積、經(jīng)營能力、經(jīng)營項目等進行嚴格審核并及時發(fā)布流轉(zhuǎn)信息。二是土地流轉(zhuǎn)服務中心嚴格依據(jù)實際，對流轉(zhuǎn)土地的收益情況進行評估，為流轉(zhuǎn)費的確定提供可靠依據(jù)，保證雙方利益不受損害。三是土地流轉(zhuǎn)服務中心為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋，保證雙方在平等、自愿、互利的基礎上進行協(xié)商。四是做到“四個統(tǒng)一”，即全縣要使用統(tǒng)一制式的土地流轉(zhuǎn)合同文本；土地流轉(zhuǎn)中心統(tǒng)一搞好流轉(zhuǎn)合同簽訂與見證；統(tǒng)一抓好流轉(zhuǎn)合同糾紛的調(diào)解；統(tǒng)一做好流轉(zhuǎn)合同的歸檔管理。

(四)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。擴大農(nóng)業(yè)的原有內(nèi)涵

把原來分散經(jīng)營的土地通過實施土地經(jīng)營權依法、自愿地有償轉(zhuǎn)讓，將有利于解放勞動生產(chǎn)力和加大勞務輸出。而通過集約化土地規(guī)模經(jīng)營，在同一土地面積上投入較多的生產(chǎn)資料和勞動力，進行精耕細作，不但提高了單位面積產(chǎn)量，還提高了畝產(chǎn)總量。此外，土地規(guī)模經(jīng)營的擴大又使得種植的經(jīng)濟化得以實施，而種植的經(jīng)濟化又使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)永遠走出了自給自足的怪圈，市場需要什么就種植什么，什么能賺錢就種植什么，從而培養(yǎng)了一大批從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新型農(nóng)民，所以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一種由量變到質(zhì)變的飛躍。

三、小結(jié)

土地流轉(zhuǎn)作為一種存在，是社會進步的標志，因為在土地不能流轉(zhuǎn)之前，土地的價值僅體現(xiàn)于土地產(chǎn)出。而通過流轉(zhuǎn)，土地的“承包經(jīng)營使用權在市場條件下必然表現(xiàn)為一種具有交換價值的資本”，從單純的資源轉(zhuǎn)化為資本，這就是一大進步。

從經(jīng)濟學角度來講，土地流轉(zhuǎn)對穩(wěn)定地區(qū)經(jīng)濟有著非常重要的作用。因為農(nóng)民作為社會分工階層中的最大主體，他們占有了全部的耕地使用資源，但當他們中的近一半人口進入城鎮(zhèn)后，土地的耕種對他們來說就成為一個問題，而留在農(nóng)村希望耕種的人口卻沒有足夠的土地，這無疑對地區(qū)經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展極為不利?，F(xiàn)在通過土地流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民各取所需，自然使得該群體能夠順暢地完成分工，進而為社會的和諧增添諸多元素。