王　雄　史生榮　班　瑞

一、鄂爾多斯市生態(tài)修復(fù)取得的成就

2000年以來，鄂爾多斯全市上下高度重視生態(tài)建設(shè)，采取大面積保護、小面積治理的策略，實施了退耕還林、退牧還草、小流域治理等生態(tài)建設(shè)工程，生態(tài)建設(shè)取得了令人矚目的成就。截至2007年底，全市森林總面積達到2620萬畝，森林面積年均增長速度達到了147.49萬畝，相當于前20年年平均增長速度的3.7倍；森林覆被率達到20.07％，比2000年增加了7.91個百分點，年均增長1.13個百分點，2007年實現(xiàn)了2個百分點的跨越。在森林面積不斷增長的同時，草原生態(tài)系統(tǒng)也有比較明顯的恢復(fù)，植被覆蓋度達到75％，超過全國平均水平。

鄂爾多斯市的生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)也取得了一定的發(fā)展，為生態(tài)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。截至2007年底，全市已建成沙柳工業(yè)原料林基地585萬畝，年產(chǎn)灌木枝條117萬噸；建成檸條、楊柴飼料林基地1310萬畝，年產(chǎn)飼料268萬噸；建成沙棘林基地4|0萬畝，年采果1.2萬噸。林沙企業(yè)豐厚的利潤，吸引了各地投資者來鄂爾多斯投資，林沙企業(yè)數(shù)量不斷增加。目前，全市已經(jīng)建成碧森種業(yè)、碧海木業(yè)、宏業(yè)人造板、天驕人造板、東達紙業(yè)、高原圣果、天驕食品等規(guī)模以上林沙企業(yè)20多家。隨著生態(tài)環(huán)境的整體好轉(zhuǎn)，“沙棘封溝、檸條纏腰、松柏戴帽”成為了鄂爾多斯生態(tài)的真實寫照，成吉思汗陵、響沙灣、恩格貝、七星湖等20多處旅游景點吸引了廣大游客。2007年，鄂爾多斯建成了中國優(yōu)秀旅游城市，共接待游客163萬人次，旅游總收入突破2億元。2007年，鄂爾多斯市林業(yè)總產(chǎn)值和增加值分別達到23億元、16億元，農(nóng)牧民來自林業(yè)的人均純收入達到了1780元，成為農(nóng)牧民增收的重要渠道和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的有效途徑。鄂爾多斯走出一條實現(xiàn)沙漠增綠、農(nóng)牧民增收、企業(yè)增效、地方增稅的可持續(xù)發(fā)展路子。

生態(tài)環(huán)境的改善為全市的經(jīng)濟社會發(fā)展和各族人民的生產(chǎn)生活創(chuàng)造了巨大的生態(tài)價值。2000年全市沙塵暴發(fā)生數(shù)量為10次，揚沙天氣達到21次，而2007年全市僅有2次沙塵暴，12次揚沙天氣，分別減少了80％和43％。全市森林資源每年將吸收二氧化碳約3.2億噸、吸收二氧化硫等有害氣體約62萬噸、釋放氧氣約2.3億噸、消減粉塵約11億噸、涵養(yǎng)水源約15億立方米、防風固沙約8385萬畝、阻滯入黃泥沙約2000多萬噸。

二、鄂爾多斯市生態(tài)修復(fù)工作的經(jīng)驗及幾點啟示

(一)領(lǐng)導班子高度重視

長期以來，鄂爾多斯市歷屆黨委、政府將生態(tài)建設(shè)作為求生存、圖發(fā)展、謀富裕的根本大計和最大的基本建設(shè)來抓，堅持不懈地開展生態(tài)保護與建設(shè)；同時注重生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的培育，將后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為經(jīng)濟建設(shè)的特殊部分予以扶持，以后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展拉動生態(tài)建設(shè)，取得了階段性的成果；特別是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，鄂爾多斯市抓住國家支持生態(tài)建設(shè)的歷史機遇，乘勢而上，艱辛拼搏，終于實現(xiàn)了生態(tài)狀況由嚴重惡化到整體遏制、局部好轉(zhuǎn)的歷史性轉(zhuǎn)變。

(二)統(tǒng)一規(guī)劃、分區(qū)發(fā)展

2007年，鄂爾多斯市編制了《鄂爾多斯市農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟“三區(qū)”發(fā)展規(guī)劃》，將全市分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)三個主體功能區(qū)；其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境較好，資源環(huán)境承載能力較強，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)越，開發(fā)潛力大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間較為廣闊，是農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟主要發(fā)展區(qū)；限制開發(fā)區(qū)的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件較好，基礎(chǔ)設(shè)施基本齊全，具備一定的發(fā)展條件，是新農(nóng)村、新牧區(qū)建設(shè)的重點，發(fā)展方向是重點抓好人口轉(zhuǎn)移和農(nóng)牧業(yè)集約化發(fā)展；禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境嚴重退化，不具備農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件，不宜人居和從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，發(fā)展方向是重點搞好生態(tài)修復(fù)?！叭齾^(qū)”規(guī)劃為科學發(fā)展，集中恢復(fù)生態(tài)環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

(三)財政大力支持

目前，雖然環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益，但由于這一類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展僅僅是起步階段，尚未形成規(guī)模化效應(yīng)，產(chǎn)生的經(jīng)濟效益與生態(tài)修復(fù)需要投入的資金之間差距還比較大。從全國甚至全世界的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護的實踐來看，生態(tài)環(huán)二境的保護和建設(shè)需要投入大量的資金，但這一領(lǐng)域的投融資渠道單一，主要依靠政府的財政投資；因此，財政的大力支持是必要條件。截至2007年底，國家累計投入鄂爾多斯市退耕還林建設(shè)資金達14.3億元，完成退耕還林工程建設(shè)502.7萬畝，完成飛播造林684萬畝、封山封沙育林130.96萬畝，完成三北四期工程人工造林32.9萬畝；在各級財政的大力支持下，建成國家級自然保護區(qū)2個、自治區(qū)級自然保護區(qū)7個，全市保護區(qū)面積達到了1163萬畝，占全市國土總面積的8.9％；城市綠化也需要公共財政投入來完成，全市2007年投入“四區(qū)”綠化投資達到了22.19億元。

(四)積極發(fā)展生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)

2007年，鄂爾多斯市林業(yè)總產(chǎn)值和增加值分別達到23億元、16億元，農(nóng)牧民來自林業(yè)的人均純收入達到了1780元，成為農(nóng)牧民增收的重要渠道之一，極大地調(diào)動了廣大農(nóng)牧民參與生態(tài)建設(shè)的積極性。

后續(xù)產(chǎn)業(yè)的滾動發(fā)展也可為生態(tài)建設(shè)提供一定的資金，緩解生態(tài)建設(shè)資金短缺這一“瓶頸”制約；給農(nóng)牧民帶來的增收效益能調(diào)動廣大農(nóng)牧民和其他經(jīng)濟體參與生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)的積極性，從而成為生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的動力。

(五)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)水平，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式

1工業(yè)生產(chǎn)方面。工業(yè)開發(fā)和污染是造成生態(tài)環(huán)境破壞的主要原因之一。鄂爾多斯在發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的過程中，提出了高起點、高科技、長產(chǎn)業(yè)鏈、高附加值、高度節(jié)能環(huán)保的總體發(fā)展思路，著力推進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，形成工業(yè)園區(qū)內(nèi)小循環(huán)和全市范圍內(nèi)大循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展格局，有效地轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟發(fā)展方式，使節(jié)能減排取得了實質(zhì)性的進展。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和非資源型產(chǎn)業(yè)，通過技術(shù)進步提升工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平，走新型工業(yè)化道路，是減少工業(yè)發(fā)展對環(huán)境造成破壞的根本途徑。

2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面。牧區(qū)過度放牧、農(nóng)區(qū)種植業(yè)粗放式經(jīng)營是造成鄂爾多斯市農(nóng)村、牧區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的直接原因。針對這一問題，鄂爾多斯市按照“立草為業(yè)、為養(yǎng)而種、以種促養(yǎng)、靠養(yǎng)增收”的農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新思路，全面調(diào)整了農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。首先是種養(yǎng)結(jié)構(gòu)從過去牧區(qū)單純放牧養(yǎng)畜，農(nóng)區(qū)單一種糧的格局，調(diào)整為牧區(qū)“引種入牧”、農(nóng)區(qū)“引牧人農(nóng)”，使農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟協(xié)調(diào)、合理的向前發(fā)展，逐漸形成了種植業(yè)為畜牧業(yè)服務(wù)的生產(chǎn)方式；其次是種植結(jié)構(gòu)由原來的糧、經(jīng)二元結(jié)構(gòu)調(diào)整為糧、經(jīng)、草三元結(jié)構(gòu)，加大了優(yōu)良牧草在種植業(yè)中的比重，高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的牧草種植面積大幅度增加；再次是農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式由過去的粗放型逐漸向集約型調(diào)整，一些產(chǎn)業(yè)化、集約型項目實施后，農(nóng)牧民科學利用資源、靠養(yǎng)增收的愿望顯著增強，有力地推動了全市農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程。

產(chǎn)業(yè)水平低、生產(chǎn)方式原始落后、資源利用效率低和

排放量大是造成生態(tài)環(huán)境破壞的最主要原因，因此，因地制宜、因時制宜地優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)業(yè)水平，走新型工業(yè)化道路；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式；這是區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的根本出路所在。

(六)堅決貫徹執(zhí)行國家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護及建設(shè)的法律、法規(guī)和政策

鄂爾多斯市不折不扣地落實國家出臺的退耕還林、退牧還草等生態(tài)環(huán)境保護政策，短短5年內(nèi)，植被覆蓋度就提高到75％，生態(tài)環(huán)境有很大的改善；近些年，國家出臺了退耕還林、退牧還草等生態(tài)環(huán)境保護政策和《防沙治沙法》、《污染防治法》等一系列有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護的法律、法規(guī)；克服重重困難，堅決貫徹執(zhí)行這些法律、法規(guī)、政策，是生態(tài)環(huán)境修復(fù)取得成功的強有力的政策和法律保證。

三、鄂爾多斯市生態(tài)修復(fù)工作存在的主要問題

(一)支持生態(tài)修復(fù)的長效機制尚未形成

鄂爾多斯市不斷完善政策，活化機制，形成社會各方面多元參與生態(tài)建設(shè)的格局；堅持“個體、集體、國家一齊上，以個體為主”，“誰造誰有，合造共有，長期不變，允許繼承”，“立草為業(yè)、舍飼圈養(yǎng)，為養(yǎng)而種、以種促養(yǎng)，以養(yǎng)增收”，“一礦一企治理一山一溝，一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)建設(shè)一園一區(qū)”等生態(tài)保護建設(shè)政策，調(diào)動了廣大群眾參與生態(tài)建設(shè)的積極性；但這些措施僅僅停留在政策層面，應(yīng)該將其制度化、法律化，以確保其連續(xù)性和穩(wěn)定性。此外，生態(tài)建設(shè)主體與政府、金融組織、排污企業(yè)、研發(fā)組織、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)之間的利益互動機制尚未形成，這也直接影響生態(tài)修復(fù)的可持續(xù)發(fā)展。

(二)對水資源的稀缺性重視不夠

鄂爾多斯市屬于干旱半干旱地區(qū)，水資源貧乏。根據(jù)《鄂爾多斯市能源與重化工產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃報告》，鄂爾多斯市總的水資源量為37.62億立方米，預(yù)計“十一五”期間，水資源需求量約為每年2.23億立方米，到2015年，水資源需求量將達到每年6億立方米，水資源壓力很大；但從鄂爾多斯市目前的工業(yè)項目生產(chǎn)情況看，每生產(chǎn)1噸焦炭需要水1.5噸，而其它正在發(fā)展的煤化工產(chǎn)品耗水量均要比焦炭耗水多10倍以上，每生產(chǎn)1噸甲醇要耗水17噸，每生產(chǎn)1噸二甲醚要耗水14噸，每生產(chǎn)1噸合成氨要耗水18噸，每生產(chǎn)1噸煤制油要耗水12噸，而這些產(chǎn)業(yè)的大部分生產(chǎn)企業(yè)節(jié)水技術(shù)落后，回水利用效率低，造成了水資源的浪費。若不立即采取相應(yīng)的節(jié)水措施或限制生產(chǎn)，勢必造成地下水位的迅速下降，導致大量的原生固沙植被的根系難以吸取地下水，一旦遇到大旱天氣，將引發(fā)難以估計的生態(tài)災(zāi)難。

四、支持鄂爾多斯市生態(tài)修復(fù)的財政政策建議

(一)建立、健全投融資體制和機制，確保資金供應(yīng)

在市場經(jīng)濟條件下，籌措生態(tài)修復(fù)資金必須解放思想，廣開門路，擴展主體，分散風險，提高籌措資金的效率。建議采取以下途徑籌集資金：

1財政撥款。生態(tài)環(huán)境的服務(wù)功能，其受益對象是全社會，具有公共性，因此，理應(yīng)由政府的公共財政來支持生態(tài)環(huán)境的保護和建設(shè)，政府可通過直接投資、財政補貼和財政轉(zhuǎn)移支付等手段來實現(xiàn)投資目的。

2實行綠色保證金制度。規(guī)定企業(yè)按照其可能造成的污染程度在年初或某項目建設(shè)之前繳納一定的環(huán)境污染保證金，如果到年末或項目運行過程中造成的環(huán)境危害超過了一定標準，那么這筆保證金就自動地被充公并人生態(tài)補償資金中去；反之，則可收回。建議鄂爾多斯政府在管理當?shù)氐V產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)過程中一定要實行嚴格的環(huán)境保證金制度，這是一條切實可行的籌資途徑。

3滾動發(fā)展生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)。鄂爾多斯市的生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備一定的發(fā)展規(guī)模，探索出了有實踐價值的發(fā)展模式，也產(chǎn)生了一定的經(jīng)濟效益；在此基礎(chǔ)上，大力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，逆向拉動生態(tài)修復(fù)工作，是完全適合鄂爾多斯市市情的。堅持走這條路子，必將呈現(xiàn)出新的發(fā)展格局。

4BOT融資方式。通過政府或所屬機構(gòu)為投資者提供特許協(xié)議，準許投資方開發(fā)建設(shè)某一生態(tài)項目，項目建成后在一定期限內(nèi)獨立經(jīng)營獲得利潤，協(xié)議期滿后將項目無償轉(zhuǎn)交給政府或所屬機構(gòu)。這種由政府承擔投資風險、企業(yè)直接出資的方式是西部生態(tài)建設(shè)擺脫資金短缺困境的可行方式，在資源富集的鄂爾多斯地區(qū)，這一方式的可行性更強。

5培育和發(fā)展生態(tài)資本市場。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，資本市場的籌資功能越來越強，充分發(fā)揮資本市場的功能是金融支持生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的重點。首先，可以考慮利用股票市場支持具有比較優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢的生態(tài)環(huán)保企業(yè)進行股份制改造，將效益好的企業(yè)推薦上市。在上市公司的審批上，國家應(yīng)給予優(yōu)惠政策，鼓勵和支持生態(tài)環(huán)保企業(yè)上市發(fā)行股票，通過社會融資實現(xiàn)企業(yè)資本的籌集和擴張，增強企業(yè)的環(huán)保投資能力。其次，利用債券市場發(fā)行生態(tài)環(huán)保債券；再次，引進國際信貸，環(huán)保投資公司既可作為法人吸引外資，也可作為中介人、擔保人協(xié)助企業(yè)吸引外資。今后10年內(nèi)，全世界對“綠色工程”投資的銀行貸款數(shù)量將增加2倍，各級政府應(yīng)抓住這個機遇引進國際信貸，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

6通過公益性部門籌集基金?；鸬膩碓粗饕墙邮車H組織、外國政府、單位、個人和國內(nèi)單位、個人的捐贈或援助。生態(tài)效益具有公共性，各國的生態(tài)環(huán)境對世界的生態(tài)環(huán)境均有不同程度的影響，接受一些國際組織和外國政府、單位的捐款或援助是可能的；目前已經(jīng)有一些國際組織對我國保護森林資源提供了資金援助，如世界環(huán)境基金(GEF)、世界自然基金會(WWF)等。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人民收入及生活水平將不斷提高，對環(huán)境質(zhì)量的要求也將提高，一些高收入單位和個人對生態(tài)建設(shè)捐款也將會增加。

(二)重點扶持，突出財政資金的導向作用

生態(tài)修復(fù)需要的資金數(shù)量較大，但目前能夠用于生態(tài)修復(fù)的公共財政資金是有限的；為了充分發(fā)揮財政資金的導向作用，應(yīng)對財政支持的項目或工程予以排序，突出重點。建議鄂爾多斯市的生態(tài)修復(fù)資金重點支持生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科學研究及科技成果轉(zhuǎn)化、重點生態(tài)修復(fù)工程、重點污染治理工程。

(三)科學管理，創(chuàng)新資金使用模式，發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)

1整合資金，發(fā)揮要素聚集的規(guī)模效應(yīng)。財政部門可以根據(jù)全市生態(tài)修復(fù)的總體規(guī)劃制定出財政支持生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃，將分散于各部門的生態(tài)保護與建設(shè)資金(如現(xiàn)有水土保持、防沙治沙、退耕還林、天然林保護等專項資金等)整合使用，并確定資金投放的重點和順序；具體實施時建議以項目或旗縣為單位整合資金，便于發(fā)揮資金聚集的規(guī)模效應(yīng)。

2設(shè)立專項基金，創(chuàng)新資金管理模式，提高資金使用效率。為了提高資金的使用效率，籌集到的生態(tài)修復(fù)資金建議設(shè)立分類專項基金如污染治理基金、生態(tài)建設(shè)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，植樹造林基金等，而且基金的使用與管理應(yīng)組建專業(yè)規(guī)范的基金管理公司，采用市場化的方法和規(guī)則去運作，強化投資風險約束機制，建立專家評估體系，完善項目立項辦法和審批程序；在具體項目資金管理方面可以采用招投標的方式對社會公開招標，以降低生態(tài)修復(fù)的成本，提高資金的使用效率；在生態(tài)補償資金效益評價方案中應(yīng)確定明確的、可計量的生態(tài)環(huán)境目標和指標體系，以保證評估、檢查和驗收的可行性。設(shè)立專項基金，建立基金的投資決策系統(tǒng)，健全資金管理與運行機制是有實踐探索價值的資金管理模式。

(四)完善對生態(tài)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠和財政支持政策

整合分散于各項稅收中的環(huán)保優(yōu)惠措施，制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策：如環(huán)保企業(yè)可享受一定的所得稅減免的優(yōu)惠；對環(huán)保設(shè)備采用低稅率；對環(huán)保設(shè)備實行加速折舊；實行投資退稅，以鼓勵社會資金投資于環(huán)保產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)。制定環(huán)保技術(shù)標準，對高新環(huán)保技術(shù)的研究、開發(fā)、轉(zhuǎn)讓、引進和使用給予稅收鼓勵和財政補貼，如對技術(shù)轉(zhuǎn)讓給予稅收減免，技術(shù)轉(zhuǎn)讓費允許稅前扣除，對引進環(huán)保技術(shù)給予稅收優(yōu)惠和獎勵等。

(五)探索生態(tài)補償機制，建立健全生態(tài)補償制度

目前，實踐中的生態(tài)補償政策如退耕還林、退牧還草、環(huán)境保證金制度等已經(jīng)執(zhí)行了一個時期，生態(tài)補償?shù)目蚣茉趯嵺`中已經(jīng)形成，但要全面建立生態(tài)補償機制，還必須建立并完善生態(tài)補償?shù)恼?、法律、法?guī)等保障機制。生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀楫攧?wù)之急，急需將補償?shù)念愋?、范圍、對象、方式、標準等?nèi)容以法律或制度的形式確立下來。