[摘要]本文主要探討了上海市地下空間開發(fā)利用系統(tǒng)管理的保障機(jī)制,主要包括如下六方面:建立地下空間的儲(chǔ)備利用計(jì)劃、建立地下空間管理信息的共享機(jī)制、建立地下工程安全使用的監(jiān)管機(jī)制、建立地下空間的投融資機(jī)制、建立地下空間開發(fā)利用的重大問(wèn)題專家咨詢機(jī)制、加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和修訂。

[關(guān)鍵詞]地下空間 開發(fā)利用 系統(tǒng)管理 保障機(jī)制

作者簡(jiǎn)介:陳瀚(1966.2-),男,漢族,上海市奉賢區(qū)人,武漢理工大學(xué)碩士研究生,研究方向:企業(yè)管理。

一、建立地下空間的儲(chǔ)備利用計(jì)劃

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中首次提出了科學(xué)發(fā)展觀的范疇,文件中指出,構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)“切實(shí)抓好發(fā)展這個(gè)黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展,統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開放,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式,提高發(fā)展質(zhì)量,推進(jìn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！笨茖W(xué)發(fā)展觀是堅(jiān)持以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。其核心內(nèi)容之一即可持續(xù)發(fā)展,就是要統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展,處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口增長(zhǎng)與資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,保證一代接一代永續(xù)發(fā)展。

地下空間的開發(fā)建設(shè)與利用,作為城市未來(lái)建設(shè)發(fā)展的一部分,也要遵循科學(xué)發(fā)展觀的要求,實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的和諧統(tǒng)一。從開發(fā)理念上來(lái)說(shuō),應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)開發(fā)與合理開發(fā)利用相結(jié)合。發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展歷史表明,當(dāng)一個(gè)國(guó)家的人均GDP進(jìn)入500美元后,基本具備了大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實(shí)力。當(dāng)人均GDP在1000-2000美元之間時(shí),則達(dá)到了開發(fā)利用的高潮。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,2003年我國(guó)GDP總量相當(dāng)于1.4萬(wàn)多億美元,人均GDP首次突破1000美元,達(dá)到1090美元,到2006年人均GDP則達(dá)到了2042美元。上海市(市域,包括郊區(qū)農(nóng)村)面積約為6300萬(wàn)平方米,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前地下空間開發(fā)總量已超過(guò)2800萬(wàn)平方米。應(yīng)當(dāng)說(shuō),根據(jù)人均GDP標(biāo)準(zhǔn),以及已開發(fā)面積,上海目前已進(jìn)入城市地下空間開發(fā)的高潮時(shí)期。根據(jù)科學(xué)發(fā)發(fā)展觀的要求,資源的過(guò)度開發(fā)與不開發(fā),同樣有害于社會(huì)的和諧、可持續(xù)發(fā)展。因此,當(dāng)前政府對(duì)于地下空間的開發(fā)利用,在繼續(xù)堅(jiān)持鼓勵(lì)開發(fā)、促進(jìn)開發(fā)大方向不變的前提下,應(yīng)當(dāng)更加注重如何合理開發(fā)、有效利用。具體到政府工作機(jī)制上,課題組認(rèn)為,有必要建立地下空間的儲(chǔ)備利用計(jì)劃,即由地下空間的綜合管理部門牽頭,聯(lián)系相關(guān)行政管理部門,制訂地下空間開發(fā)利用的短、中、長(zhǎng)期計(jì)劃,并根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的發(fā)展水平和城市地下空間開發(fā)利用的實(shí)際需求,分階段組織實(shí)施,落到實(shí)處,并定期進(jìn)行評(píng)估。

二、建立地下空間管理信息的共享機(jī)制

地下空間開發(fā)、建設(shè)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息,這些信息對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)對(duì)地下空間的有效管理有重要的意義。長(zhǎng)期以來(lái)行政管理現(xiàn)狀是,地下空間信息數(shù)據(jù)資源大都只停留在專業(yè)管理需要層面,缺少綜合完整的信息資源,各相關(guān)單位和部門地下資源信息數(shù)據(jù)都各自享有自己的版權(quán),相互之間既不連通也不共享。以地下管線信息為例,目前,地下管線的信息大多還是利用圖紙、圖表等紙介質(zhì)進(jìn)行紀(jì)錄、保存和管理,存在資料不全、查詢不便、更新速度慢、利用效率低等問(wèn)題。為提高地下管線管理的水平,應(yīng)將各種地下管線信息以數(shù)字化的形式顯現(xiàn)出來(lái),建立包括有儲(chǔ)存、管理、分析、統(tǒng)計(jì)、查詢、輸出、更新等多種功能的地下綜合管網(wǎng)信息系統(tǒng),以滿足各種機(jī)構(gòu)、各種應(yīng)用、各種事件處置的要求。如北京市政管委會(huì)在2004年就專門組織開發(fā)了“地下管線綜合管理系統(tǒng)”,全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地反映了地下管線分布現(xiàn)狀、運(yùn)行狀態(tài)、各類管線間的相關(guān)關(guān)系等基本信息。就上海的實(shí)際而言,在地下空間開發(fā)利用啟動(dòng)綜合管理的大背景下,當(dāng)前地下空間信息庫(kù)以及應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)和管理已得到市政府的高度重視,市政府已批準(zhǔn)由市建設(shè)交通委牽頭,著手全面建立上海城市地下空間信息基礎(chǔ)平臺(tái)。

三、建立地下工程安全使用的監(jiān)管機(jī)制

相對(duì)于地上工程而言,地下工程由于空間相對(duì)局限,環(huán)境封閉,設(shè)施連通性差,防災(zāi)和疏散能力相對(duì)薄弱,并且由于建設(shè)成本高,一旦發(fā)生危險(xiǎn),造成的生命財(cái)產(chǎn)安全將遠(yuǎn)大于地上工程安全事故。因此,建立地下工程建設(shè)、使用的安全監(jiān)管機(jī)制非常重要。關(guān)于地下工程的建設(shè),《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第十一條、第十二條,分別規(guī)定了結(jié)建地下工程和單建地下工程建設(shè)的審批程序。即應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件、技術(shù)資料等,向城市規(guī)劃行政主管部門辦理“一書兩證”。通過(guò)嚴(yán)格的工程建設(shè)審批制度,可以把好安全建設(shè)關(guān)。而地下工程建設(shè)完成后,在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)都是處于使用者的管理下,因此,對(duì)于地下工程使用的安全監(jiān)管是地下工程監(jiān)管的重點(diǎn)。從目前地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀來(lái)看,地下工程類型多樣化。有地鐵、隧道、地下道路等地下交通設(shè)施;也有地下管線、市政隧道(共同溝)、地下變電站等市政設(shè)施;有地下街、地下廣場(chǎng)等商業(yè)設(shè)施;也有大型地下儲(chǔ)氣設(shè)施、地下雨水存儲(chǔ)設(shè)施、地下垃圾站房等存儲(chǔ)設(shè)施;還有地下危險(xiǎn)品存放設(shè)施等其他類型的地下工程設(shè)施。

如何對(duì)這些設(shè)施的安全使用進(jìn)行監(jiān)管,需要從以下幾個(gè)方面入手:一是加大地下空間使用安全的宣傳力度;二是編寫、發(fā)放地下空間事故案例和安全使用手冊(cè)。通過(guò)這兩項(xiàng)措施加強(qiáng)公民和單位的安全意識(shí)。三是組織開展安全演練。通過(guò)應(yīng)急演練,增強(qiáng)應(yīng)對(duì)地下突發(fā)事件的能力。四是加速推進(jìn)地下空間基層應(yīng)急管理單元建設(shè)。具體來(lái)講,地下工程的使用單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全責(zé)任制度,編制安全事故應(yīng)急預(yù)案,并報(bào)民防管理部門和消防管理部門備案。另外,使用單位還應(yīng)當(dāng)在地下公共場(chǎng)所標(biāo)明安全出口、設(shè)置疏散指示標(biāo)志,并按照消防技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)配置消防設(shè)施,燃?xì)?、電器使用?yīng)當(dāng)實(shí)行專人管理。并且,利用地下空間儲(chǔ)存易燃、易爆和有毒物品的,必須符合危險(xiǎn)品管理的相關(guān)規(guī)定。

四、建立地下空間的投融資機(jī)制

以往城市地下空間主要為防空功能而修建,多是以政府投資、建設(shè)、管理為主。但是,隨著改革開放的深入發(fā)展,地下空間開發(fā)利用已經(jīng)出現(xiàn)了投資建設(shè)多元話,市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用明顯增強(qiáng)。根據(jù)地下設(shè)施功能與用途的不同,在調(diào)節(jié)機(jī)制上也應(yīng)當(dāng)有所不同:對(duì)那種主要滿足民生需要的地下設(shè)施,應(yīng)當(dāng)在政府宏觀指導(dǎo)下以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主,即其投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理圍繞市場(chǎng)這個(gè)軸心展開,以經(jīng)濟(jì)效益為先,兼顧社會(huì)與環(huán)境效益和防災(zāi)減災(zāi)的要求。另一種主要用于防災(zāi)減災(zāi)的地下設(shè)施,不可能全盤商業(yè)化,應(yīng)當(dāng)以政府調(diào)控為主,在投資、建設(shè)、使用、管理方面發(fā)揮多種積極性、在保證戰(zhàn)備與防災(zāi)需要的基礎(chǔ)上,做到與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、效益相統(tǒng)一。

五、建立地下空間開發(fā)利用的重大問(wèn)題專家咨詢機(jī)制

邀請(qǐng)本市和國(guó)內(nèi)有關(guān)地下空間的法律法規(guī)、規(guī)劃、建設(shè)、管理、安全等方面的專家,在年內(nèi)成立地下空間管理專家咨詢組,為地下空間建設(shè)和管理的重大問(wèn)題提供決策建議。

地下空間開發(fā)由于地質(zhì)條件的復(fù)雜性和工程的高風(fēng)險(xiǎn)性,需要可靠的技術(shù)和先進(jìn)的設(shè)備作保證,同時(shí)由于地下情況的不確定性,其對(duì)經(jīng)驗(yàn)的以來(lái)相對(duì)更高。因此對(duì)地下工程需要充分發(fā)揮各方面專家顧問(wèn)的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì),對(duì)上海城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理等可持續(xù)發(fā)展中的方針政策和重大問(wèn)題,發(fā)展戰(zhàn)略、法律法規(guī)及地下空間開發(fā)計(jì)劃組織等開展咨詢(跟蹤)和評(píng)估論證,對(duì)城市地下空間中重大工程項(xiàng)目的確定、實(shí)施提供咨詢論證性的意見和建議,跟蹤調(diào)查研究當(dāng)前全市地下空間的熱點(diǎn)問(wèn)題,為決策提供意見和建議。同時(shí),專家顧問(wèn)可以圍繞重大工程項(xiàng)目和重大科技難題進(jìn)行專門研討和協(xié)調(diào),對(duì)重大科研成果進(jìn)行評(píng)審,對(duì)未來(lái)發(fā)展方向與發(fā)展戰(zhàn)略提出咨詢意見,為科學(xué)決策提供咨詢。因此,專家咨詢也是促進(jìn)決策科學(xué)化、民主化、提高科學(xué)決策水平的重大舉措。

為充分發(fā)揮專家的咨詢與決策作用,需要建立各專業(yè)的專家隊(duì)伍,在全市,乃至全國(guó)和世界范圍內(nèi)聘請(qǐng)專家,擔(dān)任政府、企業(yè)的顧問(wèn),更大范圍的充分聽取專家的意見和建議。同時(shí),還需要研究和完善地下空間資源開發(fā)利用的專家評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)系統(tǒng),使得專家咨詢與決策體系更加完善,為上海城市地下空間的開發(fā)利用提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

六、加強(qiáng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和修訂

規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)屬地下空間開發(fā)利用應(yīng)遵守的法規(guī)體系,是保障地下空間安全、合理、有序開發(fā)利用的重要技術(shù)依據(jù),為此需要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂工作。現(xiàn)有的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)包括人防、消防、防火等安全使用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范,有關(guān)開挖、支護(hù)、排水、防水等施工質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等,都涉及如何適應(yīng)地下空間開發(fā)利用進(jìn)一步發(fā)展的需要,必須加以充實(shí)完善,并確保貫徹執(zhí)行。

制定和完善一套地下空間開發(fā)利用的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),工作量很大,必要時(shí)可先針對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題做出行政性規(guī)定,而后根據(jù)實(shí)踐不斷總結(jié),再行編制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

目前須著手梳理市政基礎(chǔ)設(shè)施、地下構(gòu)筑物設(shè)計(jì)、施工、養(yǎng)護(hù)與地下空間相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),對(duì)于缺乏規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的工藝,補(bǔ)充制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),如上海市《凍結(jié)法旁通道技術(shù)規(guī)程》、《型鋼水泥土攪拌墻技術(shù)規(guī)程》、《深基坑工程監(jiān)測(cè)規(guī)程》等,并開展地下設(shè)施的互聯(lián)互通的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性要求的研究工作。對(duì)于已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)行工程建設(shè)的規(guī)范,需要修訂和完善。

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