羅科

省會和直轄城市公共治理狀況，在中國是個既空白又敏感的問題。國際機構對中國公共治理的評價也是建立在國別基礎之上，將中國放在世界各國中進行比較，而很少對中國內(nèi)地各地區(qū)進行細分。

天則經(jīng)濟研究所和零點研究咨詢集團經(jīng)過兩年時間的居民意見調(diào)查，近日聯(lián)手以民間的身份首次為30個省會和直轄城市2008年的公共治理狀況打分。

杭州第一太原墊底

“我們試圖做的，就是把老百姓的真實感受盡可能顯示出來?！北本┨靹t經(jīng)濟研究所理事長茅于軾解釋其動因說。

杭州在指數(shù)總體評分中最高，“社會保障”、“公共安全”、“環(huán)境”三方面全國最好。

通過調(diào)查居民滿意度來定量分析各地區(qū)的公共治理水平，就需要將公共治理這個抽象物細化為一個個可觸摸的具體要素。

經(jīng)天則研究所、中國人民大學、清華大學、中國社科院、北師大等專家合議，決定從三個方面入手度量“公共治理”：包括公民權利，即人身和財產(chǎn)安全、居民的意見表達以及媒體監(jiān)督等權利的保障與改進程度;公共服務，即地方政府基本公共服務的提供情況，保障居民經(jīng)濟社會文化權利，具體包括教育、公共衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境、公共設施、公共安全等服務;治理方式，即公共治理的執(zhí)行機制，包括民主、透明、多元、公眾參與等。

天則研究所公共治理評估項目組成員宋厚澤說，調(diào)查和數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，公共治理情況較好的一組有：杭州、上海、長沙、成都、重慶、西安、北京;公共治理水平一般的一組有沈陽、濟南、海口、鄭州、福州、蘭州、南寧、武漢、西寧、哈爾濱、合肥、石家莊、長春、南昌、天津、銀川、呼和浩特、烏魯木齊南京、廣州;公共治理水平較差的城市有：昆明、貴陽、太原。

其中，指數(shù)總體評分最高的是杭州。公共服務指標中，“社會保障”，“公共安全”、“環(huán)境”三方面的治理狀況，杭州為全國最好，“公共衛(wèi)生”方面僅次于上海。公民權利方面，“意見表達”和“媒體監(jiān)督”排全國第一。在治理方式方面杭州也是全國評價最高的城市，但公共治理執(zhí)行機制的多元化表現(xiàn)較差，得分低于全國平均水平。

上海市公共治理狀況排名第二，僅次于杭州。在公共服務指標中，“公共衛(wèi)生”和“公共道路與交通”的評分均排全國第一，最差的一項“教育”也居全國第七。第二類指標公民權利的總體評分排全國第一，“人身權利”和“媒體監(jiān)督”方面排全國前列，“財產(chǎn)安全”的保護也位居全國第一。第三類指標治理方式上，上海在4個直轄市中得分最高?！懊裰鳌焙汀巴该鳌本哂谌珖骄剑恰皡⑴c”和“政府信任”程度不夠，低于全國平均水平。比較突出的是對“廉潔”的評價，得到全國最高分。

北京市公共治理狀況在30個省會城市和直轄市中排名第七?！肮残l(wèi)生”、“社會保障”、“公共安全”、“財產(chǎn)安全”、“人身權利”走在全國前列，但“公共交通”、“意見表達”和“政府信任”等指標低于全國水平，排名靠后。

成都市總排名第四，在治理方式方面的表現(xiàn)突出，得分僅次于杭州排名第二，尤其是治理方式“多元”方面，得分為全國第一。但較差的是財產(chǎn)安全保護和社會保障等。

廣州市公共治理狀況排名第二十七，是經(jīng)濟較發(fā)達城市中公共治理狀況表現(xiàn)最差的。其中，“公共安全”、“政府信任”兩項得分為全國最低，“意見表達”一項得分全國倒數(shù)第二，僅高于福州。福州另一項全國倒數(shù)第一的是“透明”。

太原市公共治理狀況排名最低，無論是與市民生活息息相關的公共服務，還是公民權利的保障，抑或公共治理的執(zhí)行機制都紛紛靠后。

有些經(jīng)濟相對落后的省份，公共治理做得卻比較好。如湖南長沙排名第三，陜西西安排名第六，而北京和廣州卻落在后面，顯示出各地的公共治理狀況和經(jīng)濟發(fā)展情況并沒有直接關系。

此外，很多城市人均GDP等經(jīng)濟指標接近，但公共治理狀況卻存在較大差異，例如成都的人均GDP略低于太原，但威都的得分是太原的1.2倍。

還有一個發(fā)現(xiàn)是，被調(diào)查者在“公共服務”和“公民權利”上打分較高，而“治理方式”上打分較低，其中打分比較低的有“多元”、“選舉”這兩個分項指標。

填補“公民滿意度”空白

目前，對大陸地區(qū)層面的評價，代表性的有三個：一個是國際復興開發(fā)銀行和世界銀行對中國120個城市競爭力的評級，以及中國社會科學院牽頭的每年度出版中國城市競爭力藍皮書，基本只涉及經(jīng)濟環(huán)境和政府效率的投資角度評價。

第二個是由中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所的樊綱、王小魯主導開發(fā)的市場化指數(shù)，通過一系列調(diào)查數(shù)據(jù)和客觀數(shù)據(jù)來評價各地區(qū)市場化程度。

第三個是國務院發(fā)展研究中心研究員陳昌盛和中國社會科學院研究員蔡躍洲2007首次對各地區(qū)的公共服務水平進行了系統(tǒng)評價，通過165個指標，依據(jù)客觀數(shù)據(jù)給出了地區(qū)公共服務水平的排名。

中國人民大學教授周業(yè)安說，這三個評價中的前兩個涉及部分政府的權利運用問題，但沒有從權利合理配置的角度來評價;而后一個是純粹的公共服務績效評價，沒有涉及權利問題。而且三個評價都沒有選擇公眾意見調(diào)查。

“2007年起，民眾維權運動不斷涌現(xiàn)，這實際是對權勢和地位不平的抵制?！泵┯谳Y說，考慮到百姓很難監(jiān)督政府，天則所決定成立政府公共治理研究課題，給各地政府的業(yè)績評分。

冀望開展城市競爭

目前，公共治理的測度存在兩派觀點，一派是主張通過社會統(tǒng)計制度累計的客觀數(shù)據(jù)來進行度量，比如人權觀察、哈佛肯尼迪學院的公共治理評價;另一派是主張通過感知數(shù)據(jù)來進行度量，比如透明國際、世行等。

由于內(nèi)地目前的統(tǒng)計制度和相關的數(shù)據(jù)顯示與累積途徑缺乏，很難獲得相應的客觀數(shù)據(jù)。天則所和零點公司采納通過感知數(shù)據(jù)來度量，即假定一個代表性居民（通過抽樣獲得的樣本）對有關公共治理問題的主觀感受就代表了一種居民對公共治理的普遍評價，把這種感受測度出來，就代表了公共治理的一般水平。

從2008年5月開始，零點公司利用其自身龐大的職業(yè)訪員隊伍循“每個城市—居委會總體—樣本居委會—樣本戶—個人”的程序，對在當?shù)鼐幼∫荒暌陨系?449位居民展開了敲門式訪問。

零點研究咨詢集團副總裁吳垠博士說，這些訪員進入居委會后，按”右手原則”行走，碰到的居民戶即開始執(zhí)行采訪，然后按照“隔五抽一”的原則選定樣本戶。每個訪問約持續(xù)30分鐘。每個居委會隨機抽取的樣本不超過6戶。在北京，上海，天津、重慶四大直轄市，每個城市采集300個樣本;人口在500萬～1000萬的廣州、武漢、西安3個城市分別采集250個樣本，哈爾濱等人口在200～500萬的12個城市分別采集200個樣本;烏魯木齊等人口在200萬以下的11個城市分別采集樣本150個。

對30個省會城市公共治理現(xiàn)狀的定量評分，茅于軾認為有兩個用途，第一是可以建立一個各省會城市之間在公共治理方面的競爭環(huán)境。如果有一個獨立公正的機構對他們的公共治理工作作出評價，客觀上能夠提供一個信息平臺，在這個平臺上百姓能夠看到自己的城市在為人民服務方面和其他城市比較做得怎樣。這樣的信息無形之中會對當?shù)卣錾偁帀毫?，幫助各地區(qū)在公共治理方面走向多元化、多主體參與、透明、公正以及和諧。第二個用途是給干部評價增加一個信息源。干部工作的好壞非常需要客觀評價，然而在正式體制內(nèi)由于各種利益的牽扯，信息很容易被扭曲。因而客觀真實的信息對人事部門和組織部門是一個寶貴的基礎材料。

茅于軾說，明年還將進行第二次30個城市的公共治理狀況調(diào)查，對各地區(qū)公共治理的實際運行狀況將定期進行定量評估，并在此基礎上形成一個記錄大陸各地區(qū)公共治理演變的追蹤數(shù)據(jù)庫。

制圖 曉青 編輯 王何畏 美編 黃靜