鐘堅

2009年4月20日，中國全國人大常委會開始就《國防動員法（草案）》進(jìn)行首次審議，距該法被批準(zhǔn)起草時間已間隔整整25年。

中共建政后，最早在1954年制定的《憲法》中，便寫入了戰(zhàn)時可發(fā)動國防動員的法律條款。但其后數(shù)次就國防動員進(jìn)行專門立法的活動則顯得跌宕顛簸，屢因“不合時宜”被否決擱置，這在中國立法史上堪稱罕見。

梁光烈認(rèn)為《國防動員法》對提升綜合國力、維護(hù)國家安全和發(fā)展十分重要。

在跨越兩個世紀(jì)、歷經(jīng)中共三任核心領(lǐng)導(dǎo)層后，《國防動員法》才得以進(jìn)入議事日程，中國國防動員體系建設(shè)至此方駛?cè)胝墶Ｖ袊鴩啦坎块L梁光烈在40月20日的人大常委會上就《國防動員法》進(jìn)行立法說明時稱，制定一部具有中國特色的《國防動員法》，對于提升綜合國力、維護(hù)國家安全和發(fā)展十分重要，“可有效提高國家平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力_保障完成軍隊多樣化軍事任務(wù)，維護(hù)國家安全的需要”。

中國人大常委會的議事日程均是被安排于兩個月一輪的例會之上，因此，《國防動員法》的首輪審議通過后，二審料會在本年度的6月進(jìn)行?！皩徸h法案一般必須要經(jīng)過二審，如果二審審議通過的話，年底前可實(shí)施?！币晃粎⑴c《國防動員法》起草的軍方國防動員問題專家向《鳳凰周刊》記者表示，按照中國的審議程序設(shè)置，《國防動員法》最多經(jīng)歷三審，倘若三審之后仍然未通過該部法律，那就代表著《國防動員法》“有可能進(jìn)入下一審議周期”。

在經(jīng)歷25年漫長的等待之后，《國防動員法》的命運(yùn)如何，現(xiàn)在仍無法知曉。

因改革開放而停滯

最初有關(guān)《國防動員法》的動議，實(shí)為當(dāng)時中共戰(zhàn)略所迫。

上個世紀(jì)80年代前后，鄧小平提出國家重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的軌道，但之前一直施行的軍事戰(zhàn)略卻沒有作出相應(yīng)調(diào)整，仍停留于毛澤東時代“早打仗，打大仗”的階段。“1979年到1985年間，正是全軍上下掀起軍事動員準(zhǔn)備的高潮期”，北京軍事科學(xué)院軍隊建設(shè)部的一位專家稱，彼時的中共軍隊首先建立了軍隊內(nèi)部動員條例，但軍隊動員涉及很多需要地方配合的問題，于是，逐步建立國防戰(zhàn)略準(zhǔn)備制度的提議開始出現(xiàn)。

自1970年代末開始，中國軍隊陷入與越軍的酣戰(zhàn)之中，南北均遭受鄰國的軍事威脅。1980年代初期，中國軍隊內(nèi)部的基本戰(zhàn)爭準(zhǔn)備目標(biāo)是動用“100萬軍隊打一年”，軍方為此進(jìn)行估算，滿足這一準(zhǔn)備需要的武器裝備消耗非常驚人，而相應(yīng)的國防動員規(guī)模也相當(dāng)巨大，由此，軍方提出需要盡快立法的問題。

但時值中國大陸改革開放初期，商品經(jīng)濟(jì)開始浸潤國人心扉，原有的計劃體制發(fā)生重大改變?！案叨燃械挠媱澖?jīng)濟(jì)是最高效和最有利的國防動員機(jī)制，如果計劃體制繼續(xù)實(shí)行的話，中國所有戰(zhàn)略物質(zhì)都是國家所有，無所謂國防動員困難的問題，大家也不會主動提出立法?！避娍圃旱膶＜曳Q，客觀上，改革開放體系的建立對中國國防動員帶來了前所未有的考驗(yàn)。

1980年第五屆全國人大三次會議上，中國軍隊的11名代表率先提出議案：成立研究和擬制由平時轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時的方案和計劃的組織機(jī)構(gòu)問題。這項(xiàng)被列為第661號的議案，是人大代表首次對國防動員立法提案。但是直到1984年7月，國務(wù)院、中央軍委才批準(zhǔn)起草《國家戰(zhàn)爭動員條例》（后改名為《國防動員法》）。

《國防動員法》從動議到批準(zhǔn)起草，歷時四載，期間“因故停頓”，立法工作準(zhǔn)備被束之高閣。

擱置十三年重推立法

《國防動員法》起草單位一——國家國防動員委員會綜合辦公室的一位負(fù)責(zé)人曾對大陸媒體稱，1987年送審稿形成時，國防動員沒有一個統(tǒng)管機(jī)構(gòu)，在立法上存在技術(shù)障礙，這也是該法后來被“擱淺”的一個重要原因。

但該負(fù)責(zé)人稱，1987年《國防動員法》被擱置其中最核心問題是被認(rèn)為不合時宜。

“部分領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然是高級領(lǐng)導(dǎo)，譬如副總理一級的人物看到這個動議后認(rèn)為，當(dāng)時中國剛提出改革開放，轉(zhuǎn)入以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，需要對外顯示和平建設(shè)的姿態(tài)，這個時候立這樣一部法，會引起國際社會不好的反響?！鼻笆鲕娍圃旱膶＜曳Q。

1980年代的中國還沒有專門的機(jī)構(gòu)來支撐和維持《國防動員法》的起草?！爱?dāng)日，tAb就提出，通過立法先建立一個相應(yīng)的機(jī)構(gòu)”，這建議在8年后得以初步實(shí)現(xiàn)。1990年代初，當(dāng)時主持起草《國防動員法》的國家計委國防司提出，應(yīng)在國家層面成立一個相應(yīng)機(jī)構(gòu)，以便重新啟動國防動員法立法程序。

1994年11月，中國成立主管國防動員工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——家國防動員委員會，該機(jī)構(gòu)在中共中央、國務(wù)院和中央軍委領(lǐng)導(dǎo)下工作。該委員會的任務(wù)是實(shí)施國防動員，協(xié)調(diào)國防動員工作中經(jīng)濟(jì)與軍事、軍隊與政府、人力與物力之間的關(guān)系等。

國家國防動員委員會主任由國務(wù)院總理兼任，副主任由國務(wù)院和中央軍委領(lǐng)導(dǎo)兼任，其成員包括公安部、財政部、鐵道部、民航總局等國家機(jī)關(guān)和軍方三總部負(fù)責(zé)人。國家國動委下還設(shè)立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

“國動委的成立是重啟《國防動員法》的一個重要原因，因?yàn)樗鉀Q了國防立法的前提”，《國防動員法》起草小組有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《鳳凰周刊》記者，到1995年前后，大陸各省均已建立起國防動員機(jī)構(gòu)，在此之后，各軍兵種的國動機(jī)構(gòu)也隨之建立。

在爭議被擱置13年以后，《國防動員法》的起草工作終于進(jìn)入第二階段。1998年12月，經(jīng)中央批準(zhǔn)，全國人大將《國防動員法》列入九屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2000年8月，國家國防動員委員會批準(zhǔn)成立《國防動員法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組，此后，《國防動員法》起草班子正式組成。在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，自2001年1月起，《國防動員法》起草工作全面展開。

《國防動員法》實(shí)際是在2005年底便已經(jīng)完成了起草工作?！?005年以后主要是協(xié)調(diào)各方作多次的細(xì)節(jié)調(diào)整和修改?！币晃弧秶绖訂T法》起草組的成員稱，在《國防動員法》的協(xié)調(diào)修正過程中，好多單位就是不簽字，“配合得不是很順利”。

在和平時期，似乎很少有機(jī)會見到貌似龐大的國動委機(jī)構(gòu)“發(fā)揮能量”。因?yàn)闆]有法律的支持和相應(yīng)順暢的體制，一些地方的國防動員機(jī)構(gòu)更像是一個空殼。大陸某省一位在國動委任職的軍官抱怨稱，地方上很多單位并不買國動委的賬，“很多人都不知道我們是干什么的”。

建立國家安全體系框架

姍姍來遲的《國防動員法（草案）》被高層人士賦予更多的積極意義。1997年中國頒行《國防法》，2005年又出臺《反國家分裂法》，二年后制定的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，又授權(quán)解放軍、武警和民兵“參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作”。

大陸一位學(xué)者認(rèn)為，作為《反國家分裂法》的補(bǔ)充，一旦《國防動員法》審議通過并頒行，中國國防安全法制體系將臻于齊備，“國防安全法制體系建設(shè)將由此邁上新臺階”。

根據(jù)各國通行的國防安全規(guī)制，一國若進(jìn)入國防動員階段，通常表明該國與他國已進(jìn)入戰(zhàn)爭狀態(tài)或戰(zhàn)爭準(zhǔn)備狀態(tài)。而國防動員則代表著國家所受安全威脅的等級，征集全部或若干資源應(yīng)對戰(zhàn)爭，譬如民用車輛、船只、物資等，國防動員開始后，有關(guān)機(jī)構(gòu)也可指令民營制造企業(yè)轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時物資生產(chǎn)。這樣的征集帶有明顯的“強(qiáng)制”性。

負(fù)責(zé)起草法案的國家國防動員委員會綜合辦公室主任、總參動員部部長白自興，日前對《中國國防報》形容該法是“一部平戰(zhàn)結(jié)合的《國防法》”。該報稱，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型加快，軍事斗爭準(zhǔn)備的深入和保障軍隊完成多樣化軍事任務(wù)的增多，國防動員建設(shè)也面臨一些新情況新問題，而做好戰(zhàn)爭動員準(zhǔn)備對現(xiàn)代戰(zhàn)爭的結(jié)局至關(guān)重要。

梁光烈則將《國防動員法》的三大功能具體描述為：在和平時期協(xié)調(diào)國防與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展;在緊急時期能應(yīng)付突發(fā)事件;在戰(zhàn)爭時期則動員社會資源保障軍隊作戰(zhàn)。

2000年后，《國防動員法》二次重啟所涉及的起草單位有著龐大陣容，除去國家國動委成員單位均抽調(diào)專人參與之外，中共軍隊的智囊機(jī)構(gòu)軍事科學(xué)院相關(guān)專家，亦受國家國動委委托承擔(dān)《國防動員法》的具體起草工作。

一部法律橫跨兩個世紀(jì)，經(jīng)歷中共三代領(lǐng)導(dǎo)核心，足以顯示“這確實(shí)是中國一部重要的法律”。大陸《國防動員法》起草組專家表示，該法經(jīng)歷的艱難曲折，反映了不同時期中國內(nèi)在政治形勢變化的需要，雖然法律的制定與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)沒有直接的關(guān)系，但從目前條件來說，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)有利于國防動員，換言之，“如今是中國動員基礎(chǔ)或者動員建設(shè)條件最好的時期”。

中國的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，為建立現(xiàn)代動員制度提供了良好的物質(zhì)基礎(chǔ)條件?！艾F(xiàn)代的國防動員，不以物質(zhì)基礎(chǔ)為轉(zhuǎn)移，但是當(dāng)國家達(dá)到一定的物質(zhì)基礎(chǔ)以后，能建立一個什么樣的制度，這其中的差別，非常巨大?！薄秶绖訂T法》起草組的專家稱。

編輯 陳磊 美編 黃靜