朱 丹

摘要社會科學(xué)領(lǐng)域的研究成果,對以往關(guān)于人類天性和管理任務(wù)的觀點(diǎn),提出了很大的挑戰(zhàn)。盡管我們掌握的依據(jù)還不算確切,但已經(jīng)足以提出建設(shè)性方案。因為,這些成果產(chǎn)生于實驗室、診所、學(xué)校、家庭,甚至少數(shù)還來自于產(chǎn)業(yè)本身。通過廣泛的觀察與研究,社會科學(xué)家斷定這些行為并不是人類與生俱來的天性,而是產(chǎn)業(yè)組織以及管理哲學(xué)、政策和實踐的發(fā)展結(jié)果。

關(guān)鍵詞行政行為科學(xué)領(lǐng)域政策和實踐

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

科學(xué)發(fā)展觀的提出,與和諧社會的構(gòu)建,更加推崇實施以強(qiáng)調(diào)合作為主要特征的行政行為,把政府從剛性行政引導(dǎo)到柔性行政上來,社會科學(xué)領(lǐng)域的研究成果,對以往關(guān)于人類天性和管理任務(wù)的觀點(diǎn)提出了挑戰(zhàn)。盡管我們掌握的依據(jù)還不算確切,但已經(jīng)足以提出建設(shè)性方案。社會科學(xué)家并不否認(rèn),今天的產(chǎn)業(yè)組織中的人類行為,與管理學(xué)中的相關(guān)認(rèn)識十分接近。通過廣泛的觀察與研究,社會科學(xué)家斷定這些行為并不是人類與生俱來的天性,而是產(chǎn)業(yè)組織以及管理哲學(xué)、政策和實踐的發(fā)展結(jié)果。

傳統(tǒng)的X理論方法完全是建立在顛倒因果的錯誤基礎(chǔ)上的。既然如此,很多人不免會問:“那么人類的真實本性又是什么呢?是什么證據(jù)讓社會科學(xué)家否認(rèn)明顯的事實呢?”還有人會要求:“請用簡單的語言,而不是過多的科學(xué)術(shù)語告訴我,你有什么不同的見解?我不要聽冠冕堂皇的廢話,請給我一些實際的觀點(diǎn),讓我能夠改善自己在組織中的狀態(tài)。要知道,我正面臨著持續(xù)增長的成本和不斷減低的利潤率。我希望這些觀點(diǎn)不再是耗費(fèi)資金的人際關(guān)系技巧。我需要實際的結(jié)果,現(xiàn)在就要!” 如果你的確這樣想,最后一定會失望。

現(xiàn)在,向社會科學(xué)家提出這些要求,就像在15年前向自然科學(xué)家提出核動力的要求一樣,根本不可能實現(xiàn)。然而,可以肯定的是,傳統(tǒng)的有關(guān)企業(yè)人性面的假設(shè)是存在缺陷的。目前有一些試驗性的命題,已經(jīng)包含了較為完善的人力資源管理理論。如此以往,管理任務(wù)的重要性必將日益凸現(xiàn)。

馬斯洛提出的需要理論,要解釋為什么傳統(tǒng)的管理方法存在缺陷,最好是從激勵的角度進(jìn)行分析。在討論激勵的過程中,我將重點(diǎn)引用我的同事——布蘭代斯大學(xué)的亞伯拉罕。馬斯洛提出的需要理論,強(qiáng)調(diào)指揮與控制的管理哲學(xué)無法再發(fā)揮激勵功能,因為在今天的社會中,這些管理哲學(xué)所強(qiáng)調(diào)的人性需要,已經(jīng)不再是人類行為的激勵因素。社會需要及尊重需要一旦受到重視,指揮與控制對于行為的激勵作用就極其有限了。

在傳統(tǒng)的“命令——服從”行政模式中,行政強(qiáng)制是最基本的行政方式,行政強(qiáng)制雖然有其存在的合理性和必要性,但也存在明顯的局限性。其一,行政強(qiáng)制只能外在地強(qiáng)迫人們的行為,而難以內(nèi)在地感化人們的內(nèi)心或情感。其二,行政強(qiáng)制是一定的機(jī)構(gòu)和一定的人員實施的強(qiáng)制,而實施行政強(qiáng)制的機(jī)構(gòu)和人員的建設(shè)、培養(yǎng)、運(yùn)作,都需要一定的經(jīng)濟(jì)乃至政治成本做支撐,也就是說實施行政強(qiáng)制是需要付出代價的。其三,一味強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性行政對民主自由權(quán)利很可能造成巨大威脅,并成為官僚主義叢生的溫床,從而激化政府與大眾的對立與矛盾。所以,政府的單純強(qiáng)制性干預(yù)是不可取的。

具體行政行為是一系列有共同特征的行政措施的總和,人的需要如果無法從工作中得到滿足,尤其是最迫切的需要無法滿足時,便會產(chǎn)生我們之前預(yù)料到的行為——懶散、消極、不愿承擔(dān)責(zé)任、反對任何改革、情愿隨波逐流,而且不斷提出經(jīng)濟(jì)方面的種種不合理要求。這樣看來,我們似乎是搬起石頭砸了自己的腳。指揮與控制的管理方式,在今天的狀況下,都無法有效地激勵人力資源為組織目標(biāo)服務(wù),失敗的原因在于大多數(shù)人的生理需要和安全需要已經(jīng)得到了一定滿足,而社會需要、尊重需要和自我實現(xiàn)需要正占據(jù)主導(dǎo),對他們來說,指揮和控制是無法發(fā)揮激勵作用的。

通過廣泛的觀察與研究,社會科學(xué)家斷定這些行為并不是人類與生俱來的天性,而是產(chǎn)業(yè)組織以及管理哲學(xué)、政策和實踐的發(fā)展結(jié)果。馬斯洛提出的需要理論,要解釋為什么傳統(tǒng)的管理方法存在缺陷,最好是從激勵的角度進(jìn)行分析。因為在今天的社會中,這些管理哲學(xué)所強(qiáng)調(diào)的人性需要,已經(jīng)不再是人類行為的激勵因素。由于非強(qiáng)制性行政行為采取方式的特殊性與有效性,因此更能滿足雙方當(dāng)事人的利益需求,從而更好地實現(xiàn)行政目標(biāo)。政府不再承擔(dān)全能政府的角色,也不再事事管制,特別是對于經(jīng)濟(jì)活動慢慢放松了管制,改由市場說話,政府只扮演一個指導(dǎo)者的角色。

降低行政成本,提高行政效率,按照經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的觀點(diǎn),任何一項法律制度的設(shè)計都必須追求社會效益的最大化,即以較少的投入獲得較大的產(chǎn)出。反觀我國的強(qiáng)制行政,其付出成本太高,有悖于效益原理。非強(qiáng)制性行政行為的實施,有利于降低行政成本,提高行政效率,這是由非強(qiáng)制性行政行為的特點(diǎn)決定的。首先,非強(qiáng)制性行政行為具有利益的誘導(dǎo)性。行政行為是執(zhí)行法律的行為,任何行政行為均須有法律根據(jù),具有從屬法律性,沒有法律的明確規(guī)定或授權(quán),行政主體不得作出任何行政行為。

行政行為具有一定的裁量性,這是由立法技術(shù)本身的局限性和行政管理的廣泛性、變動性、應(yīng)變性所決定的。行政主體在實施行政行為時具有單方意志性,不必與行政相對方協(xié)商或征得其同意,即可依法自主作出。即使是在行政合同行為中,在行政合同的締結(jié)、變更、解除與履行等諸方面,行政主體均具有與民事合同不同的單方意志性。行政行為是以國家強(qiáng)制力保障實施的,帶有強(qiáng)制性,行政相對方必須服從并配合行政行為。否則,行政主體將予以制裁或強(qiáng)制執(zhí)行。這種強(qiáng)制性與單方意志性是緊密聯(lián)系在一起的,沒有行政行為的強(qiáng)制性,就無法實現(xiàn)行政行為的單方意志性。行政行為以無償為原則,以有償為例外。行政主體所追求的是國際和社會公共利益,其對公共利益的集合、維護(hù)和分配,應(yīng)當(dāng)是無償?shù)?。?dāng)特定行政相對人承擔(dān)了特別公共負(fù)擔(dān),或者分享了特殊公共利益時,則應(yīng)該有償?shù)?這就是公平負(fù)擔(dān)和利益負(fù)擔(dān)的問題。

具體行政行為的類型有行政許可,對禁止的解除,行政許可不限于執(zhí)照。行政強(qiáng)制措施對象:一是違法行為人;二是危害公共安全的人。行政強(qiáng)制措施不同于行政強(qiáng)制執(zhí)行,行政征收特點(diǎn)是強(qiáng)制、無償、不同于行政征用、行政征購。行政裁決,行政裁決與行政復(fù)議。行政裁決的對象是民事糾紛,行政復(fù)議的對象是行政糾紛。行政裁決的兩個條件:一是法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)解決;二是當(dāng)事人提出申請。行政裁決的民事糾紛,違反行政管理的行為造成的損害賠償爭議。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛,可以根據(jù)當(dāng)事人的請求,由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照本法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當(dāng)事人對處理決定不服的,可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。給國家和消費(fèi)者造成損失的,責(zé)令賠償損失,沒收計量器具和違法所得,可以并處罰款。與行政裁決不同,行政調(diào)解、仲裁不是具體行政行為。

具體行政行為可以分為設(shè)定權(quán)利或者義務(wù)的行為,包括賦予權(quán)利能力和行為能力的行為,如頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照可以使一個新的民事主體誕生;設(shè)定某一權(quán)利或義務(wù)的行為,如對甲公民發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證書。剝奪、限制權(quán)利或撤銷義務(wù)的行為,對公民、組織已有的能力或權(quán)利,行政機(jī)關(guān)可以剝奪,如吊銷某企業(yè)的營業(yè)執(zhí)照;也可以限制,如海關(guān)扣留某走私嫌疑人是限制其人身權(quán)利,扣留他的進(jìn)出境物品,是限制其行使財產(chǎn)權(quán)利;衛(wèi)生局責(zé)令某企業(yè)停產(chǎn)整頓,是限制其經(jīng)營權(quán)利。對公民、組織應(yīng)承擔(dān)的義務(wù),行政機(jī)關(guān)可以撤銷,如稅務(wù)機(jī)關(guān)因某國有企業(yè)確有困難,根據(jù)其申請決定免除其應(yīng)繳納的所得稅。變更權(quán)利或義務(wù)的行為。對公民、組織已有的權(quán)利或已經(jīng)承擔(dān)的義務(wù),行政機(jī)關(guān)可以變更,如在發(fā)放了土地所有權(quán)證后,考慮到有不合理因素,又決定將其中一部分土地劃給鄰村所有,再如,稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)某企業(yè)的申請減少了其應(yīng)繳納的稅款。不行為,或稱不作為。行政機(jī)關(guān)對于自己應(yīng)當(dāng)履行的職權(quán)不履行,稱不行為或不作為。不作為不是否定行為,否定行為是已經(jīng)作為了,比如公民甲申請營業(yè)執(zhí)照,某工商局決定駁回,不予批準(zhǔn),這是否定行為。如果該工商局不予答復(fù),不作決定,這是不作為。行政機(jī)關(guān)不行為也是一種具體行政行為。

總之,在對非強(qiáng)制性行政行為與強(qiáng)制性行政行為進(jìn)行選擇和轉(zhuǎn)化的時候,應(yīng)當(dāng)有較為明確的分界線,在非強(qiáng)制性行政行為無效而轉(zhuǎn)向強(qiáng)制性行政行為時,應(yīng)當(dāng)奉守非強(qiáng)制性行政行為優(yōu)先、非強(qiáng)制性行政行為窮盡、強(qiáng)制性行政行為必要性原則。對非強(qiáng)制性行政行為進(jìn)行法治化的關(guān)鍵是建構(gòu)全面、科學(xué)、合理的程序、救濟(jì)和責(zé)任機(jī)制,只有通過這三項制度的保障,才能實現(xiàn)非強(qiáng)制性行政行為的法治化目標(biāo)。行政行為成立便對行政主體和行政相對方產(chǎn)生法律上的效力。一般說來,行政行為具有確定力,是指有效成立的行政行為,具有不可變更性,即非依法不得隨意變更或撤銷和不可爭辯力。對于行政主體來說,非依法定理由和程序,不得隨意改變其行為內(nèi)容,或就同一事項重新作出行為;對于行政相對方來說,不得否認(rèn)行政行為的內(nèi)容或隨意改變行為內(nèi)容,非依法也不得請求改變行政行為。行政行為具有拘束力,主要表現(xiàn)為對行政主體和行政相對方的拘束力兩方面。行政行為具有公定力,所謂“公定力”,是指行政主體作出的行政行為,不論合法還是違法,都推定為合法有效,相關(guān)當(dāng)事人都應(yīng)當(dāng)先予以遵守和服從,這是行政效率原則的要求。行政行為具有執(zhí)行力,是指行政行為生效后,行政主體依法有權(quán)采取一定手段,使行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)的效力,如強(qiáng)制受罰人繳納罰款。行政行為具有執(zhí)行力,并不等于所有行政行為都必須執(zhí)行,有些行政行為就不涉及強(qiáng)制執(zhí)行問題。同時,也并不意味著行政行為在任何情況下都必須強(qiáng)制執(zhí)行,一般來說,必須是在相對方拒不履行義務(wù)的情況下,行政行為才需要予以強(qiáng)制執(zhí)行。