潘靈霞

摘要：2003年非典時期，新中國歷史上首次在突發(fā)災害事件中，短時間內就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責任。從此，官員問責開始走入了公眾的視野。文章從問責制的重要意義入手，分析我國目前問責制在推進過程中存在的問題，并對健全完善我國問責制提出相關建議，以期對我國問責制的推進有所裨益。

關鍵詞：問責制；責任政府；行政管理

2008年，我國發(fā)生的一系列事件事故的處理過程中，有相當一批官員或引咎辭職，或被撤職免職，有的甚至承擔法律責任。有不少國外媒體認為，這是我國新近掀起的一場席卷全國“問責風暴”，國內一些媒體則把2008年稱為我國政治領域的“問責年”。毫無疑問，此次“問責風暴”是我黨加強自身建設和政權建設、推進干部制度改革的一個明確信號，有利于鞏固人民群眾對黨和政府的信任，樹立黨和政府的國際形象，對各層級的官員也起到了一定的震懾和警示作用。但是，無論這樣的風暴再多，風暴的強度再大，也只不過是短期行為，只會產生短期效應，要解決根本問題，必須有嚴格意義上的制度構建。那么，如何使問責制在起到“止痛劑”作用的同時，從制度建設上成為治本之策的“長效藥”；如何使“問責風暴”真正走向“問責常態(tài)”，這是值得深入思考的問題。

一、推行問責制的意義

（一）實行問責制有利于責任政府的建立

責任政府就是負責任的政府。根據委托-代理理論，政府的權力是由人民委托賦予的，權力與責任是相伴隨的，政府在賦予權力的同時，也被賦予了相應的責任，即政府的權力和責任都是來自于人民，政府必須對人民負責。實施問責制，有助并有利于轉變政府職能，深化行政體制改革，在理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會、政府與公民的關系中明確政府及其行政官員應承擔的責任，從而提高其依法行政水平，實現(xiàn)政府及其行政官員職能職責的歸位、定位和正位，塑造一個守法、守責、守信的當代責任政府。實施問責制，可以從源頭上對政府及其行政官員的權力、職責進行必要的約束和規(guī)定，防止和阻止其濫用、誤用公共權力的失職行為。同時，問責制還彌補了國家法律上的空白，不僅對行政官員的“亂作為”要問責，對“不作為”和“無作為”的也要問責，這樣，勢必能夠促進行政官員工作作風的轉變，提高責任政府的效率。

（二）實行問責制有利于打破傳統(tǒng)為官之道，構建勤政、廉政、優(yōu)政、行政文化理念

長時期以來，一些行政官員不僅存在嚴重的“官本位”的思想，同時也有著“無過便是功”的雜念，因而在實際工作中“不求有功、但求無過”的想法在頭腦中根深蒂固。實施問責制，不僅從體制上體現(xiàn)了制度監(jiān)督、紀律懲罰的作用，還有利于打破傳統(tǒng)的行政官員隊伍“能上不能下”的陳規(guī)陋習，建立一種更加直接有效的競爭淘汰機制，拓寬行政官員“能下”的渠道。實施問責制，就意味著當行政官員，不僅要勤政、廉政，而且還要優(yōu)政。在堅持“能者上、庸者下”的同時，必須樹立新的行政文化理念：為官必須做事，做事必須負責，權力責任對等，獎勵處罰并重，權力越大，責任也就越重。胡亂作為的、不肯作為、不愿作為的，同樣也要接受問責。

（三）建立實施行政問責制，有利于整肅吏治，優(yōu)化國家公務員隊伍，造就高素質行政人才

長期以來，有些行政官員責任意識淡漠，不謀事、只謀官，只知享受權力，而不知自覺地去履行與權力并重的義務和責任。有些地方的制度規(guī)章雖說一訂再訂，但終因其職責不清或考核措施落實不好，也就成了一紙空文或紙上談兵。建立實施行政問責制，可以實現(xiàn)由以往的以人管人到以制度管人，從無序監(jiān)督到有序監(jiān)督，從內部監(jiān)督到社會監(jiān)督，從“權力主體”到“責任主體”。問責追究，有利于整肅吏治，誰用的干部誰管理，并負有連帶責任；有利于日常管理，優(yōu)化官員隊伍，造就高素質的行政人才，防止權力濫用，將壓力與動力、權力與責任、能力與效力有機地統(tǒng)一起來，任其職，就要負其責、盡其力、操其心。

二、我國問責制推進中的問題分析

問責制的意義毋庸置疑，在我國的推進力度也是逐步加大，各地紛紛出臺相關的規(guī)章制度，但是，必須清醒認識到的是，促使問責制走向常態(tài)化的制度構建并不健全，在問責制的推進過程中還存在著一些問題：

（一）問責主體存在空白，優(yōu)勢得不到發(fā)揮

在法制國家，政府工作人員要受到4種力量的問責：民主授權的最高權力機關；政府專門的監(jiān)督機構；行政主管部門；政府之外的監(jiān)督系統(tǒng)，如群眾、司法、輿論等。在我國，當前的行政問責視野還比較狹窄，主要停留在行政體系內部的等級問責，即上級問責下級上，即“同體問責”，這其實是一種利益相關者的責任追究機制，與民主政治的要求是不相符的。與此同時，立法機關、司法機關、社會公眾等異體問責比較薄弱，不能充分發(fā)揮問責制的優(yōu)勢。

（二）問責客體不夠明確，易造成不公平現(xiàn)象

目前，無論是相關的法律規(guī)定，還是追究責任的實例，絕大多數都把行政問責的對象局限于行政首長。而實際上，各級黨委在我國政治結構中的地位和作用是不言而喻的，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手的領導。在一些官員問責中，行政一把手受到處理，黨的一把手卻沒有受到處理，缺乏明確責任體系的問責制度此時就顯失公平了。

（三）問責內容范圍寬窄不一，發(fā)揮作用有限

問責制作為一項法律制度，其問責范圍包括不履行法定職責和不正確履行法定職責。不僅包括經濟領域的重大安全事故，還包括決策失誤、執(zhí)行不力、用人不當、監(jiān)管不嚴、違法行政以及行政不作為等許多方面。目前在各地制定的問責制度中，問責內容的范圍寬窄不一。如云南省的《省政府部門及州市行政負責人問責辦法》中，列入問責事項的有10種情形；《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》規(guī)定的問責情形分為2類15種；《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》規(guī)定的問責情形為18種；《四川省行政機關工作人員行政過錯責任追究試行辦法》則將問責范圍擴大為9類64種。問責內容范圍在某種程度上的不確定性，使問責制只能在一定范圍內發(fā)揮有限的作用，不能全方位地約束行政權力。

（四）問責程序尚不夠健全，影響問責結果的公正

當前的問責制在問責程序上是有缺失的，關于問責主體回避的規(guī)定、質詢答復時限的規(guī)定、問責人員組成的規(guī)定、罷免通過人數的規(guī)定、問責客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復議程序的規(guī)定等還都沒有明確的制度規(guī)范。這使得問責仍然停留在依賴于領導人的意志進行處理的方式，不利于法制化進程。在問責事件中，絕大多數被問責的官員是保持沉默的，沒有對組織處理做出令人信服的解釋、說明和申辯，這既讓公眾對處理的理由產生懷疑，也不利于官員自身正當權利的維護。

三、健全完善問責制的建議

要使問責制真正常態(tài)化，成為解決根本問題的“長效藥”，針對目前存在的問題，對問責制進行嚴格的制度構建勢在必行，本文從“誰來問責”、“問誰的責”、“問什么責”、“怎么問責”等方面提出如下建議：

（一）問責主體要多元

問責是因授權而產生的，因而問責主體的界定與權力的來源和授予緊密相關。授權一般包括兩個層面：人民對政府及其官員的授權，即異體授權，與之相對應的是異體問責，其主體是社會公眾；政府對官員、上級對下級的授權，即同體授權，與之相對應的是同體問責，其主體是所謂的“上級”。在我國，問責的主體首先應體現(xiàn)為各級人民代表大會。這是因為人民代表大會是我國最高的權力機關和民意機構，并且在國家權力結構中高于行政、司法等其他國家機構。在此意義上，人大與其所監(jiān)督和問責的國家機關的關系不是國家權力分立和平行制衡，而是作為權力機關和民意機構，對其他作為執(zhí)行系統(tǒng)的國家機關進行監(jiān)督、制約和問責。人民代表大會的問責主體地位，就是由人民代表大會制度這種權力結構所決定的。當然，我們并不反對和否認上級政府對下級政府及其官員同體問責的權力，但民意機關和社會公眾的問責確實應當放在首位。特別是當他們需要因所承擔的責任而引咎辭職或責令辭職的時候，他們所面對的應是通過選舉或決定任命授權與他們的人民代表大會，而不是上級黨委和行政部門。這是一個法律程序的問題，而正當的法律程序是問責制沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區(qū)的保證。人民代表大會是最重要的問責主體，并不排除社會公眾的問責主體地位。因為在某種意義上，人民代表大會的問責主體地位，正是源于它作為民意代表機關的性質。因此，建立適應社會主義政治文明要求的官員問責制，也離不開社會公眾（包括民主黨派、社會團體、企事業(yè)單位、其他各種非政府公共組織和公共輿論）對政府的有效監(jiān)督，它們也是官員問責的重要主體。因此，實行異體問責與同體問責相結合，推動問責制的科學、規(guī)范、高效運行。

（二）問責客體要明確

從理論上來說，由于我們實行的是行政首長負責制，問責客體應指政府和及其工作部門的行政首長。而在大多數情況下，由于黨組織作為社會主義事業(yè)的領導核心，對政府的施政或多或少地產生影響，因此，要視情況追究黨的領導人的連帶責任。另外，在現(xiàn)行的行政首長制的制度安排中，行政首長固然是決策的最后拍板者，但在集體討論審議中，行政副職領導人的意見和態(tài)度卻同樣是重要的，我們絕不能以集體決策或行政首長負責制為名而忽視了對行政副職領導人的責任追究。對一些重大錯誤決策或失職事故，副職在決策集體討論中持反對意見，其事后的責任追究應該減輕或免責，對持肯定意見者，即使不是其分管的工作也應該追究其連帶責任，只有這樣，才能保證政府決策更加科學，而少給人民群眾造成不應該有的損失。

（三）問責內容要確定

抽象的講，行政機關及其公務人員承擔責任有4個層面：法律責任、紀律責任、政治責任和道義責任。行政問責的意義和作用在于開辟了法律制裁和行政處分之外的第3條監(jiān)督渠道，對那些沒有觸犯法律和違反紀律的人和事，通過問責來追究責任，彌補了現(xiàn)有法律監(jiān)督和紀律監(jiān)督的不足，使未觸犯法律、違犯紀律的不作為、亂作為，有了追究責任的依據。由此可見，行政問責主要解決的是行政官員應當承擔的政治責任和道義責任問題，因此，對于問責內容范圍的界定應在這個意義上具有確定性，即只要在權力范圍內出現(xiàn)某種事故，必須有人為此承擔責任。

（四）問責程序要規(guī)范

沒有程序保障，就不可能有真正的權利保障，程序的正義與否，直接關系到問責的結果是否公正。官員的問責，不應是政府腐敗的“遮羞布”，也不應是迷惑大眾的“障眼法”，因此它必須遵循公開透明的原則，并對處理的結果充分說明理由。公開的內容應當包括：官員職權的依據、具體事件的情報材料、監(jiān)察的過程以及最終決定。在決定中應堅持說明理由的原則，載明認定與追究行政責任的事實依據，法律依據和裁量基準。唯有如此，才能讓公眾信服，對于官員也能彰顯公平。

建立問責制的最終目標是建設責任政府，防范責任事件。問責要制度化、常態(tài)化，將問責制度貫穿到日常的行政管理中。問責制度，應當是懸在每個官員頭上的達摩克利斯劍，讓官員提高責任意識、風險意識、民本意識，切實依法行政，心有忌憚、行有所止，減少亂作為、不作為。

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（作者單位：武漢市青山區(qū)委黨校）