程雪艷

關(guān)鍵詞：圖書館；圖書館法；圖書館立法；立法研究

摘 要：本文從我國圖書館立法的研究熱潮入手，冷靜分析圖書館法的立法期望，提出我國圖書館立法的新思路。

中圖分類號(hào)：G250文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1588（2009）02-0021-03

To analyse the expectation of library legislation and

development new idea in our country

Cheng Xueyan

(Library of Northwest University Politics & Law Shanxi Xian 710122)

Key words： library ;library law;library legislation;legislative studies

Abstract:On base of discussing for the studies rush of the library legislation in our country，this paper analyses the expectation of library legislation,puts forward the new idea of the library legislation in our country.

1 圖書館立法研究熱潮

我國圖書館立法的發(fā)展脈絡(luò)可以追溯到上世紀(jì)初。1909年學(xué)部奏折《圖書館章程十九條》出臺(tái)。1910年清政府頒布實(shí)施《擬訂京師圖書館及各省圖書館通行章程》，這是第一部較為完整的，以政府名義頒布的，具有法律性質(zhì)的圖書館章程。這些圖書館法規(guī)頒布于早年，存在著許多歷史局限性，但是在我國的圖書館發(fā)展史上卻有著一定的歷史意義。

建國后，我國先后頒布了１０多種專門規(guī)范圖書館事業(yè)的條例、章程，70多種各級(jí)政府的決定、通知和管理辦法。這些條例和文件基本上是由國家行政管理部門制定和頒發(fā)，屬于行政規(guī)章的范疇，不具有法律意義上的約束力和強(qiáng)制力，其調(diào)整的范圍也有相當(dāng)?shù)木窒扌裕瑢?duì)圖書館事業(yè)經(jīng)費(fèi)的來源，各類型圖書館建筑標(biāo)準(zhǔn)，各類型圖書館藏書的收藏范圍與規(guī)定，各類型圖書館領(lǐng)導(dǎo)和專業(yè)人員的素質(zhì)要求等等，都沒有提出一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)難以適應(yīng)我國高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)圖書館事業(yè)的要求。

1981年，李克西先生率先在《圖書館通訊》第1期發(fā)表了《六律正五音，規(guī)矩成方圓——談?wù)勔惨昧⒎▉肀ＷC我國圖書館館事業(yè)的發(fā)展》一文，在這篇文章中作者提出要用法律來保護(hù)我國圖書館事業(yè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性；確保圖書館館事業(yè)的經(jīng)費(fèi)來源；保證全國圖書館網(wǎng)絡(luò)化規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)。他建議全國圖書館館學(xué)會(huì)向全國人大提出制定“圖書館事業(yè)法”［１］，這一觀點(diǎn)立刻在圖書情報(bào)界產(chǎn)生共鳴。自此，我國開始了圖書館立法的研究熱潮。很多人對(duì)國內(nèi)外的圖書館立法程序、立法機(jī)制以及立法內(nèi)容進(jìn)行了大量的深入考察、分析、比較和研究，編纂出版了一大批有關(guān)圖書館法的國內(nèi)外資料，為圖書館立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，提供了可靠的理論依據(jù)，圖書館立法論證全方位地鋪開，對(duì)圖書館立法依據(jù)、立法定義、立法性質(zhì)、立法原則、國外立法對(duì)我國啟示、圖書館立法要與國際慣例和國際法相銜接等，展開了全面的論證，研究了立法環(huán)境，分析了立法滯后原因，討論了立法制約因素和立法的沖突問題，眾多的研究成果，構(gòu)筑了圖書館立法大綱，構(gòu)建了立法程序，提出了圖書館法的基本體系，探討了所涉及的問題，托出了圖書館法雛型，研究了立法申請(qǐng)準(zhǔn)備工作。

2 圖書館立法期望

2.1 殷切希望：刻不容緩、呼之欲出

圖書館界一直呼吁盡快制定圖書館法，很多人認(rèn)為制定圖書館法“是時(shí)代的需求”［2］、“刻不容緩”［3］，對(duì)圖書館法寄予厚望，甚至有很多人認(rèn)為：圖書館的制度問題的解決最終歸結(jié)于圖書館法的出臺(tái)。［4］很多學(xué)者認(rèn)為我國制定圖書館法的條件已經(jīng)成熟，并認(rèn)為我國圖書館法“呼之欲出?。?］”“光明在前［6］”。但是20多年過去了，我國的圖書館立法進(jìn)程卻屢屢受阻，統(tǒng)領(lǐng)全國的圖書館法遲遲不能出臺(tái)。

2.2 冷靜分析：有限保障、任重道遠(yuǎn)

一部圖書館法不可能解決所有的問題，也不可能立刻改變圖書館事業(yè)長(zhǎng)期存在的一些弊端和發(fā)展障礙。［7］要想讓全社會(huì)理解和認(rèn)識(shí)圖書館立法的重要性和必要性，界內(nèi)首先要消除圖書館立法的“不成熟說”、“不必要說”。同時(shí)，界內(nèi)必須理性地認(rèn)識(shí)到，在中國目前的社會(huì)發(fā)展階段制定圖書館法，不可能突破性地解決所有制約事業(yè)發(fā)展的重要問題，法律能夠?yàn)槭聵I(yè)發(fā)展提供的保障，只能是“有限保障”，圖書館法不會(huì)變成圖書館行業(yè)保護(hù)法，法律對(duì)圖書館事業(yè)發(fā)展的保障，說到底是為了保障社會(huì)公眾通過圖書館獲得和接受知識(shí)與信息權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。［8］

黃宗忠先生曾指出，“由于國務(wù)院沒有統(tǒng)一管理圖書館的機(jī)構(gòu)，所以也沒有一個(gè)中央部委提議、申請(qǐng)制訂全國統(tǒng)一的圖書館法。如果不設(shè)法解決這一問題，不委托一個(gè)部委來牽頭，《中華人民共和國圖書館法》的制訂還將拖下去?！保?］

3 圖書館法的發(fā)展思路

3.1 進(jìn)行體制改革，統(tǒng)一圖書館管理制度

圖書館的發(fā)展可以對(duì)社會(huì)產(chǎn)生反作用，或推動(dòng)或阻礙。圖書館發(fā)展的順利，它將可以利用其本身的優(yōu)勢(shì)和條件，為社會(huì)提供重要的信息來源，培養(yǎng)人們的文化素質(zhì)，從而促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。反之，如圖書館得不到社會(huì)重視，發(fā)展的規(guī)模和水平跟不上時(shí)代的要求和社會(huì)的需求，那么社會(huì)的發(fā)展就有相當(dāng)?shù)淖枇?，所以發(fā)展圖書館事業(yè)是現(xiàn)代文明社會(huì)對(duì)文化事業(yè)要求的一個(gè)重要方面。但由于圖書館事業(yè)不是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，它本身的發(fā)展并不產(chǎn)生和創(chuàng)造直接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，相反它的發(fā)展還有賴于社會(huì)對(duì)它的大量投資和扶持，在這種情況下，圖書館的潛在價(jià)值和能力就往往被人忽視，在對(duì)其投資上顧慮重重、局限很多，以致使圖書館在人才、設(shè)備上得不到充分的保證，造成極大的困擾。

我國圖書館事業(yè)在社會(huì)發(fā)展中所起到的重要作用，使我們有必要制定一部統(tǒng)領(lǐng)全國圖書館事業(yè)的圖書館法，用法律的形式對(duì)圖書館事業(yè)進(jìn)行調(diào)整和保護(hù)，使圖書館事業(yè)得到法律的明確規(guī)范和引導(dǎo)，促進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展，為我國的物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)服務(wù)。同時(shí)，我國圖書館事業(yè)現(xiàn)已達(dá)到的發(fā)展規(guī)模，使我們有可能對(duì)圖書館事業(yè)在影響我國社會(huì)發(fā)展的諸因素中的地位有適當(dāng)?shù)姆治?，有可能較好地把握?qǐng)D書館事業(yè)的內(nèi)在規(guī)律，從而有可能用法律的形式反映和確認(rèn)圖書館事業(yè)發(fā)展的基本方面，尤其是圖書館事業(yè)改革和發(fā)展的成就與經(jīng)驗(yàn)。只有在這樣的基礎(chǔ)上，我們才能夠制定出一部既能反映我國圖書館事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，又能把握?qǐng)D書館事業(yè)的發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代意義的圖書館法。

制定統(tǒng)一的圖書館法，規(guī)定圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)與服務(wù)的協(xié)調(diào)合作制度。規(guī)范并調(diào)節(jié)不同類型不同系統(tǒng)圖書館之間的關(guān)系，約束圖書館管理的隨意性和本位主義，制約相關(guān)管理部門之間狹隘的管轄權(quán)之爭(zhēng)。打破資源共享的瓶頸與障礙。通過立法，使提高公共資源的投資效率成為政府主管部門與圖書館界普遍遵守的行為準(zhǔn)則，成為圖書館事業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。成立跨系統(tǒng)的國家統(tǒng)籌圖書館事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是集中管理全國圖書館事業(yè)必要措施，由其研究發(fā)展我國圖書館事業(yè)的方針政策、法規(guī)和規(guī)劃，提出建議，協(xié)調(diào)組織全國圖書館文獻(xiàn)信息資源和自動(dòng)化系統(tǒng)的總體布局和建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)化書目事業(yè)建設(shè)、圖書館隊(duì)伍建設(shè)和國際化理論、技術(shù)的研究，建立起競(jìng)爭(zhēng)、利益等科學(xué)有效的原則和機(jī)制，解決圖書館總體建設(shè)中的一系列難題。尤其是在當(dāng)前已基本具備了圖書館立法條件的情況下，更需要這種強(qiáng)有力的組織和組織工作來保障立法工作的順利進(jìn)行。

3.2 樹立現(xiàn)代圖書館管理和服務(wù)理念

現(xiàn)代圖書館理念，從本質(zhì)上說，是現(xiàn)代社會(huì)保障公民生存權(quán)、學(xué)習(xí)權(quán)、認(rèn)知與表現(xiàn)自由權(quán)、參政權(quán)、閑暇享受權(quán)等政治理念?，F(xiàn)代圖書館法的主旋律是確立現(xiàn)代圖書館新理念，這不僅因?yàn)楝F(xiàn)代圖書館法已經(jīng)成為國家整體法治理念的重要基礎(chǔ)，而且體現(xiàn)了圖書館法治化的旺盛的生命力。目前階段中國圖書館事業(yè)立法的重要任務(wù)之一，就是要以法律的權(quán)威和力量向社會(huì)傳播現(xiàn)代圖書館觀念。通過普及現(xiàn)代圖書館觀念，來提高圖書館的社會(huì)認(rèn)知程度，最終促進(jìn)圖書館事業(yè)的發(fā)展。圖書館既要通過積極的信息服務(wù)手段，維護(hù)與保障讀者權(quán)利，又要通過合理的信息傳播方式，尊重作者著作權(quán)并促進(jìn)作品的廣泛傳播。

隨著信息時(shí)代的到來，圖書館人要向用戶提供高水平的信息服務(wù)，為讀者提供更好的服務(wù)是圖書館的目的。但目前圖書館侵犯讀者權(quán)益的現(xiàn)象仍經(jīng)常發(fā)生，如圖書館的開放時(shí)間沒有法律可依，開放時(shí)間有長(zhǎng)有短，閉館停止服務(wù)比較隨便。圖書館的館址設(shè)置不適合居住人群使用，讀者利用圖書館不方便；為保證讀者能及時(shí)歸還圖書，許多圖書館都規(guī)定了圖書的借閱期限，過期未還將處以數(shù)額不等的罰款，所借圖書若丟失則加倍賠償，圖書館經(jīng)常因?yàn)閷?duì)讀者超期罰款引起糾紛。另外，個(gè)別圖書館隨意泄露讀者檔案。因此，圖書館讀者的權(quán)益需要用圖書館法來加以保護(hù)，明確讀者的權(quán)利和義務(wù)，這樣也便于圖書館工作人員在工作中實(shí)際操作。

圖書館是由國家投資，各級(jí)政府或?qū)W?；蚴聵I(yè)單位興辦，向社會(huì)開放的公益性文化教育機(jī)構(gòu)，我們國家文化、科學(xué)、教育事業(yè)不可分割的重要組成部分，是一項(xiàng)融知識(shí)性、公益性、教育性、交流性和學(xué)術(shù)性于一體的社會(huì)事業(yè)。它的基本任務(wù)是：傳播先進(jìn)科學(xué)文化知識(shí)，提高民眾的思想道德素質(zhì)和文化素質(zhì)，為社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)服務(wù)，為政府決策、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科學(xué)研究提供文獻(xiàn)信息保障和服務(wù)。搜集、整理、加工各種載體的文獻(xiàn)信息資源，成為廣大人民群眾終生教育的重要基地；成為國家與社會(huì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化的重要樞紐。

現(xiàn)代圖書館事業(yè)要反映以人為本的現(xiàn)代圖書館理念?，F(xiàn)代圖書館的本質(zhì)是“以人為本”的圖書館。這里的“人”具有雙重含義:一是指圖書館館員，二是指參與圖書館活動(dòng)的讀者?！耙匀藶楸尽本褪且责^員為本，以讀者為本，二者同時(shí)并存，互不沖突。在讀者服務(wù)過程中，主體是讀者；但僅有讀者、服務(wù)活動(dòng)無法進(jìn)行，必須有館員參與才行，故在圖書館活動(dòng)過程中的“人”是讀者和館員的統(tǒng)一體。圖書館是公益性文化教育機(jī)構(gòu)，它的公益性決定了它的一切服務(wù)活動(dòng)的目的是為了滿足社會(huì)的共同需要，是一項(xiàng)公眾廣泛參與的事業(yè)。其最重要、最基本的價(jià)值觀是“以人為本”的服務(wù)觀念和“以人為本”的社會(huì)責(zé)任?！豆矆D書館宣言》宣稱：“公共圖書館應(yīng)不分年齡、種族、性別、宗教、國籍、語言或社會(huì)地位，向所有的人提供平等的服務(wù)”。服務(wù)的最終目標(biāo)就是最大限度滿足讀者的信息需求，關(guān)注弱勢(shì)群體，提供人性化、個(gè)性化服務(wù)?！耙匀藶楸尽钡默F(xiàn)代化圖書館理念，就是實(shí)施依法治館。使每位公民平等、自由、無償利用圖書館的權(quán)利得到法律的有效保障。我們要從我國圖書館的實(shí)際出發(fā)，從圖書館界作起，增強(qiáng)服務(wù)觀念，發(fā)揮圖書館的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3.3 培養(yǎng)現(xiàn)代圖書館法治土壤

從國內(nèi)圖書館發(fā)展現(xiàn)實(shí)看，館藏的數(shù)量和質(zhì)量是讀者評(píng)價(jià)圖書館質(zhì)量的一個(gè)重要尺度。我國圖書館購書經(jīng)費(fèi)因?yàn)闆]有立法保障，普遍存在匱乏甚至嚴(yán)重匱乏現(xiàn)象。另一方面國家每年對(duì)圖書館事業(yè)的投資總量已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，但多年來圖書館事業(yè)的條塊分割管理模式導(dǎo)致了投資的低效率，圖書館的整體社會(huì)功能得不到相應(yīng)提高。因此要采取立法措施，依靠法律的權(quán)威及其特有的強(qiáng)制性保證圖書館統(tǒng)一管理以及圖書經(jīng)費(fèi)的合理使用。聯(lián)合國教科文組織早在20世紀(jì)50年代就曾發(fā)表聲明:只有立法才能授權(quán)地方當(dāng)局提供圖書館服務(wù)，并能夠按照國家標(biāo)準(zhǔn)保證足夠的金融資助及有效管理。就圖書館實(shí)際運(yùn)作情況看，我國圖書館經(jīng)費(fèi)的落實(shí)更需要立法的保障，可采取的立法路徑正如專家們所建議的諸如經(jīng)費(fèi)投入預(yù)算化、經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目法定化、經(jīng)費(fèi)數(shù)量“間接規(guī)范”等，以此才能實(shí)現(xiàn)為圖書館事業(yè)發(fā)展提供法律保障，為公眾從圖書館獲取知識(shí)享受文化服務(wù)提供法律依據(jù)，并有效實(shí)現(xiàn)用法律保障公民利用圖書館的權(quán)利。

圖書館法是國家對(duì)圖書館進(jìn)行宏觀控制的手段，也是圖書館全面合作并形成一個(gè)完善的國家圖書館系統(tǒng)的必要步驟。只有通過理性的立法才能建立和完善一個(gè)永久的、不斷進(jìn)步的國家圖書館服務(wù)系統(tǒng)。

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