周滿霞

有關(guān)逆境中的政策研究最早應(yīng)該是德羅爾在他的1986年出版的《逆境中的政策制定》書中提出的。德羅爾認(rèn)為,所謂“逆境”是指由不同原因造成的、難以消除的各種社會緊張狀態(tài)。逆境可以分為簡單與復(fù)雜,可處理與不可處理,長期與短期,時(shí)代與外生型。因此,逆境對于政府來說,是一種行政困境,無論其影響巨大或時(shí)間長久與否,是體制內(nèi)還是體制外生的、自然的行政緊張狀態(tài),我們都通稱為逆境。例如煤礦事件、5·12汶川大地震、三鹿嬰幼兒奶粉事件、全球金融危機(jī)等對于政府都是一種逆境即政策困境。

一、逆境的負(fù)效應(yīng)

逆境中的政策具有“雙刃型”,一個有利于逆境治理的公共政策價(jià)值選擇能成功地促進(jìn)政府的合法性,提升政府的地位,而失敗的政策價(jià)值選擇則會加大逆境的危害程度,直接損害公共利益的分配與實(shí)現(xiàn),造成公民對政府的信任危機(jī)。從宏觀上主要有以下四個方面負(fù)效應(yīng):第一,權(quán)力異化。李普塞特認(rèn)為:“合法性的危機(jī)是變革的危機(jī)。因此,它的根源必須從現(xiàn)代社會變革的性質(zhì)中去尋找?！雹僭谏鐣D(zhuǎn)型過程中,逆境無處不在,經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、價(jià)值觀等方面發(fā)生著深刻的變化,行政人員的執(zhí)行價(jià)值觀取代公共政策價(jià)值選擇,逆境中機(jī)制建設(shè)不完備導(dǎo)致權(quán)力約束的弱化,公共政策價(jià)值選擇失范致使權(quán)力濫用、尋租,進(jìn)而使腐敗不斷滋生和蔓延。第二,信任危機(jī)。一個政府合法性危機(jī)的起點(diǎn)是行政人員對政府制定的政策綱領(lǐng)和章程所確立的世界觀和價(jià)值觀發(fā)生動搖和轉(zhuǎn)移,這是對政府合法性提出的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。逆境中,當(dāng)公眾新的需求沒有得到滿足時(shí),政策資源約束、新的公共政策價(jià)值認(rèn)同并沒有統(tǒng)一,他們會對政府產(chǎn)生疑問,信任危機(jī)出現(xiàn)。第三,社會秩序失調(diào)?！澳婢场痹斐傻暮戏ㄐ允轿τ谡畷r(shí)刻都存在著。如果政府對這種“逆境”不善處理,將會導(dǎo)致政府治理弱化、政府權(quán)威下降、社會秩序不穩(wěn)定等后果。

二、逆境對公共政策價(jià)值選擇的要求

公共政策價(jià)值指在政策過程中,行政人員的價(jià)值取向和為之努力的目標(biāo)價(jià)值——公共利益,如公平、正義、責(zé)任、以人為本。德羅爾指出逆境需要高質(zhì)量的公共政策,高質(zhì)量的公共政策核心應(yīng)該是一種價(jià)值層面的力量支撐。然而逆境卻阻礙了公共政策價(jià)值的形成與實(shí)現(xiàn)。

首先,政策環(huán)境復(fù)雜化與政策方案多元化,“逆境”是指由不同原因造成的、難以消除的各種社會緊張狀態(tài)?？梢苑譃楹唵闻c復(fù)雜,可處理與不可處理,長期與短期,時(shí)代與外生型。從逆境劃分標(biāo)準(zhǔn)看,逆境治理角度具體又可分為制度與機(jī)制層面,自然與社會,微觀與宏觀,物質(zhì)性與精神層面的措施,而逆境中各級治理主體更容易受環(huán)境、政策資源剛性約束,意志等主客觀因素影響,如果沒有一個權(quán)威而深入人心的公共政策價(jià)值引導(dǎo)則會由于逆境中利益相關(guān)者的利益博弈,導(dǎo)致政策方案多元化,難以形成統(tǒng)一有序的逆境政策規(guī)劃。

其次,政策主體價(jià)值選擇與政策目標(biāo)群體利益相悖,逆境加劇公共管理資源稀缺,而稀缺資源的流向一直都是“理性經(jīng)濟(jì)人”爭奪的目標(biāo),政治權(quán)力基于其有利可圖性,成為一種謀取私利的資本,并具有增值效應(yīng),公共政策代表的都是影響力相對較強(qiáng)的那部分個體的利益,公共政策被當(dāng)成牟取特殊利益的工具,侵蝕公共利益。

上述因素的存在勢必影響公共政策價(jià)值選擇的方向,也對逆境中政府確保公共政策價(jià)值提出了新要求:第一,權(quán)力高度集中。逆境事態(tài)的突發(fā)性、嚴(yán)峻性、持久性和高時(shí)效性,政策的首要目標(biāo)是控制逆境事態(tài)的蔓延,第一時(shí)間保護(hù)社會公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,把逆境控制在一定的范圍之內(nèi)。這就要求權(quán)力高度集中于決策者手中,以便決策者能夠隨機(jī)決斷。第二,政策創(chuàng)新。歷史學(xué)家湯因比探討了文明的起源、生長、衰落、解體,試圖尋找各種文明演化的深層動因和內(nèi)在機(jī)制,提出了挑戰(zhàn)應(yīng)戰(zhàn)理論,認(rèn)為文明起源于挑戰(zhàn),包括與自然環(huán)境和人為環(huán)境的挑戰(zhàn),這種挑戰(zhàn)與應(yīng)戰(zhàn)的互動推進(jìn)了文明的前進(jìn)。創(chuàng)新是人類應(yīng)對挑戰(zhàn)而做出的回應(yīng)。在特定時(shí)代,創(chuàng)新精神更應(yīng)該被理解為一種普遍的精神價(jià)值,一種社會的心理訴求。逆境中,創(chuàng)新精神就是最大限度地挖掘人的潛力,為社會創(chuàng)造更多公共利益。第三,公共利益至上。公共利益的存在一度受到質(zhì)疑,美國學(xué)者阿羅就曾提出過著名的“不可能定理”,盡管還有公共選擇學(xué)派、主張“理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”和“交易政治學(xué)”的異議,但事實(shí)上,公共利益是存在的。公共利益是一個難以明確的概念,這里將公共利益視為公共政策的追求目標(biāo),同時(shí)將公共政策的價(jià)值具體定位為公平、正義、責(zé)任、回應(yīng)性、以人為本等,確保逆境中公共利益的實(shí)現(xiàn),既加深理解又能為逆境中公共政策價(jià)值選擇提供基準(zhǔn)。公共政策必須以公共利益作為基本的價(jià)值取向,偏離了這一價(jià)值取向,公共政策就會失去公共性。