吳練斌

我國(guó)問責(zé)制度建立時(shí)間不長(zhǎng),無論是在國(guó)家層面還是在地方層面,問責(zé)制度都不盡規(guī)范。2009年7月12日,中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》,對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)作出了統(tǒng)一規(guī)定,標(biāo)志我國(guó)問責(zé)制度開始走向規(guī)范化。加強(qiáng)對(duì)問責(zé)制度基礎(chǔ)理論的研究對(duì)完善我國(guó)問責(zé)制度具有十分重要的作用。

一、問責(zé)制度的理論基石

近代的社會(huì)契約論和人民主權(quán)論是問責(zé)制度最主要的理論基石;同時(shí),當(dāng)代的公共選擇理論、委托——代理理論、交易成本理論以及善治理論對(duì)問責(zé)制度的形成和發(fā)展也具有較大影響。

(一)社會(huì)契約論

霍布斯(ThomasHobbes)、洛克(JohnLocke)和盧梭(JeanJacquesRousseau)都是社會(huì)契約論者。盧梭認(rèn)為,為了使公意得以進(jìn)入實(shí)施狀態(tài),人們同政府簽訂了契約,由政府來掌握管理社會(huì)的治權(quán)。從社會(huì)契約論角度來講,國(guó)家與政府的一切權(quán)力來源于公民與公民之間的契約,其目的是為了全體社會(huì)成員的公共利益。社會(huì)契約的締結(jié)意味著政府在享有公共權(quán)力的同時(shí),也負(fù)擔(dān)了維護(hù)公共利益、服務(wù)社會(huì)、滿足公眾需求的責(zé)任和義務(wù)。如果政府行為超出社會(huì)契約所規(guī)范的范圍,則將威脅到人類正義的生活秩序和公共利益,人民就可以從共同體中收回他們交出去的權(quán)利。問責(zé)就是人民對(duì)政府是否履行其與民眾訂立的社會(huì)契約的檢查。

(二)人民主權(quán)論

人民主權(quán)理論是由盧梭創(chuàng)立的。盧梭認(rèn)為,人類在相互訂立社會(huì)契約的基礎(chǔ)上組成政治共同體——政府,它的權(quán)力屬于人民,并且只有在人民的意愿下政府才可以使用權(quán)力。政府只不過是主權(quán)者——人民的代言人,政府行使的行政權(quán)力源自人民的授予。人民主權(quán)體現(xiàn)為一種集體權(quán)利,這種權(quán)利的體現(xiàn)方式就是分散化的公民權(quán)利。政府權(quán)力必然要受人民主權(quán)的制約,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。人民有權(quán)對(duì)政府的各種不當(dāng)行為進(jìn)行問責(zé)。“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人,而只是人民的官吏;只要人民愿意就可以委任他們,也可以撤換他們?！?/p>

(三)其他理論

1.公共選擇理論。布坎南(JamesMcgillBuchanan)把“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)運(yùn)用于行政人分析,認(rèn)為“在公共選擇中政治人和‘經(jīng)濟(jì)人就是同一類人?！闭怯捎谡皇且粋€(gè)超脫于現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的萬能神靈之手,導(dǎo)致了政府行為目標(biāo)與社會(huì)公共利益之間存在著差異。在此意義上說,問責(zé)制的實(shí)施就是為了矯正行政人的由于利己傾向而導(dǎo)致個(gè)人目標(biāo)與社會(huì)公共目標(biāo)的偏差。

2.委托——代理理論。該理論認(rèn)為,社會(huì)公眾作為委托人將行政權(quán)委托給政府行使,政府向其提供公共物品;而政府行使行政權(quán),也將獲得諸如國(guó)家取得稅收,官員獲得薪金、榮譽(yù)等利益。委托——代理關(guān)系雙方的信息是不對(duì)稱的。在市場(chǎng)條件下的企業(yè)委托——代理關(guān)系中,代理人一方的行為將自動(dòng)受到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的約束而不敢和不能胡作非為;而在政治委托——代理關(guān)系中,對(duì)政府卻缺少這樣的自動(dòng)監(jiān)督約束機(jī)制,這就使得政治委托——代理關(guān)系中的信息不對(duì)稱更為明顯,并最終為政治代理人機(jī)會(huì)主義行事創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。問責(zé)制就是用來解決此類問題的。

3.交易成本理論。交易成本理論用之于公共管理領(lǐng)域,其要義在于它能從政治成本、管理成本和社會(huì)成本的視角對(duì)問責(zé)制作出解釋。假使行政管理過程中沒有問責(zé)制,那么,政府工作中的各種不良和腐敗行為者將不會(huì)承擔(dān)對(duì)其不利的后果,也就是說,責(zé)任者無須為其行為付出成本,其結(jié)果是各種不良或腐敗行為將泛濫成災(zāi)。實(shí)施問責(zé)制,就是要構(gòu)建經(jīng)過交易成本考量的責(zé)任追究制平臺(tái),使之成為推進(jìn)建設(shè)高效廉潔的政府管理的杠桿、驅(qū)動(dòng)器和制衡器,使行政官員不愿和不敢用身敗名裂甚至傾家蕩產(chǎn)的成本去以權(quán)謀私。

4.善治理論。俞可平認(rèn)為“善治”的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,善治具有合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等幾個(gè)因素。善治是國(guó)家權(quán)利向社會(huì)權(quán)利的回歸,善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治的理念對(duì)于實(shí)行問責(zé)制具有重要的推進(jìn)作用,能促進(jìn)政府構(gòu)建和強(qiáng)化自身的責(zé)任性和問責(zé)機(jī)制,而且為公眾參與公共管理,實(shí)施對(duì)政府及其官員的監(jiān)督問責(zé)提供了新的機(jī)制和渠道。

二、問責(zé)制度在我國(guó)的獨(dú)特意義

問責(zé)制在西方國(guó)家已經(jīng)廣泛實(shí)施,并且取得較好的效果。問責(zé)制對(duì)于構(gòu)建高效、廉潔、透明的政府,對(duì)于各級(jí)官員恪盡職守,依法行政都具有重要意義。問責(zé)制度在中國(guó)還具有其獨(dú)特的意義。

(一)民主價(jià)值意義:問責(zé)制有利于推動(dòng)我國(guó)政治文明進(jìn)程

黨的十七大指出:人民民主是社會(huì)主義的生命。要深化行政管理體制改革,形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部、人財(cái)物管理使用、關(guān)鍵崗位的監(jiān)督,健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。問責(zé)制強(qiáng)調(diào)了人民主權(quán)、權(quán)責(zé)一致和權(quán)力監(jiān)督和制約等民主價(jià)值,有利于深化我國(guó)政治體制改革。國(guó)家的現(xiàn)代化不僅是經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化,同時(shí)還包括制度的現(xiàn)代化,并且制度現(xiàn)代化是帶有根本性的。問責(zé)制在中國(guó)的實(shí)行,彰顯了我國(guó)政治文明的進(jìn)步,意味著中國(guó)政府從管制形態(tài)向服務(wù)形態(tài)的巨大轉(zhuǎn)變,從實(shí)踐的角度詮釋了“權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀”的深刻內(nèi)涵。

(二)黨風(fēng)建設(shè)意義:問責(zé)制有利于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)

黨的十六屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè),十七大對(duì)此提出了新的更高的要求。優(yōu)良的黨風(fēng)政風(fēng)是凝聚民心的巨大力量,中國(guó)共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨,決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。嚴(yán)格執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制就要堅(jiān)持深化改革和創(chuàng)新體制,形成拒腐防變的教育長(zhǎng)效機(jī)制、反腐倡廉制度體系和權(quán)力運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制。通過加強(qiáng)問責(zé),可直接打擊腐敗、防范腐敗,而且有利于從“運(yùn)動(dòng)反腐敗”、“權(quán)力反腐敗”轉(zhuǎn)向“制度反腐敗”。同時(shí),問責(zé)制的推行,通過重塑政府官員形象和加強(qiáng)政府作風(fēng)建設(shè),必將增強(qiáng)公仆意識(shí),大大拉近政府與人民之間的距離,密切黨群、干群關(guān)系,營(yíng)造良好的黨風(fēng)、政風(fēng)。

(三)行政法治意義:問責(zé)制有利于建立責(zé)任法治政府

首先,問責(zé)制有利于建立責(zé)任政府。責(zé)任政府是現(xiàn)代政府的常態(tài),體現(xiàn)責(zé)任的一個(gè)方面,就是要對(duì)不能履行責(zé)任、不負(fù)責(zé)任的人員追究責(zé)任。實(shí)踐表明,不管是何種形式的制度,無論它定得多好,離開了責(zé)任追究就等于失去了生命。而建立問責(zé)制度,正是為了解決責(zé)任不落實(shí)的問題,是建立責(zé)任政府的必然要求和具體體現(xiàn)。其次,問責(zé)制有利于建立法治政府。一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府也必定是一個(gè)守法的政府,政府必須在法律范圍內(nèi)活動(dòng)。是否形成和健全并有效的問責(zé)制度,是衡量成熟法治國(guó)家的重要標(biāo)志。行政法治要求政府必須守法,必須承擔(dān)法律設(shè)定的一切責(zé)任。責(zé)任政府和法治政府是我國(guó)行政管理體制改革的方向。隨著我國(guó)問責(zé)制的建立健全和行政管理體制改革的深入推進(jìn),我國(guó)政府正在從權(quán)利政府向責(zé)任政府、從人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變。

(四)吏治文化意義:問責(zé)制有利于構(gòu)建社會(huì)主義行政文化

中國(guó)傳統(tǒng)的吏治文化存在著許多的不良思想。首先是官本位思想,它只要求官員對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé),沒有要求對(duì)民眾負(fù)責(zé),致使各級(jí)官員只重視手中的權(quán)力,而忽視其應(yīng)履行的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,造成了社會(huì)公眾與政府的疏離,致使政府及其官員在社會(huì)公眾心目中的形象受損、權(quán)威性不足。其次是無過便是功,不求有功、但求無過,得過且過的思想。不少行政官員欣賞好人官、混事官,既無為、也無治。問責(zé)制有利于矯正這些封建的為官之道,強(qiáng)化權(quán)力來自于人民和權(quán)力責(zé)任不可分割的觀念。群眾是衣食父母,手中權(quán)力是人民給予的,權(quán)力和責(zé)任是不可分的,權(quán)力是用來為人民服務(wù)的。為官一任,不僅要服務(wù)一方,還要負(fù)責(zé)一方。構(gòu)建社會(huì)主義新的行政文化,就是行政人員不僅不能濫用權(quán)力,而且還要勤政、廉政和優(yōu)政。

(五)干部素質(zhì)意義:問責(zé)制有利于提高公務(wù)員能力水平

建立責(zé)任政府,需要公務(wù)員轉(zhuǎn)變觀念,提高素質(zhì)。但素質(zhì)的提高僅僅靠理想教育和道德的約束是不夠的,還需要強(qiáng)有力的紀(jì)律、制度、法規(guī)的約束。實(shí)行問責(zé)制度就是為了純潔和優(yōu)化我國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍,提高公務(wù)員的素質(zhì)。問責(zé)制能對(duì)那些失職或?yàn)^職的官員、違紀(jì)違法、濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的官員起到很好的約束作用,從制度上遏制和減少腐敗的發(fā)生;問責(zé)制能對(duì)“三拍”干部(決策拍腦袋想當(dāng)然,執(zhí)行拍胸脯保證,出問題拍屁股走人)起到很好的約束作用,促使他們時(shí)刻保持憂患意識(shí)和責(zé)任意識(shí),認(rèn)真做好本職工作,并不斷提高自身的學(xué)習(xí)能力、觀察能力和協(xié)調(diào)能力;問責(zé)制能對(duì)對(duì)無所事事、大錯(cuò)誤不犯小錯(cuò)誤不斷的官員起到很好的約束作用,促使他們恪盡職守,兢兢業(yè)業(yè),不斷提高為人民服務(wù)的本領(lǐng);問責(zé)制還能疏通干部“下”的渠道,解決干部能上不能下的問題,建立健全干部淘汰機(jī)制,不斷優(yōu)化干部隊(duì)伍的素質(zhì)。