繆海英

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律規(guī)定,在履行法律監(jiān)督職能時(shí)向有關(guān)單位提出的司法建議①。從具體內(nèi)容上看,檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過(guò)程中,為有利打擊、減少和預(yù)防犯罪,針對(duì)有關(guān)單位在執(zhí)行法律法規(guī)等規(guī)章制度以及法制教育等方面存在的問(wèn)題,有針對(duì)性地提出的糾正違法、堵塞漏洞、消除隱患、防患未然的整改建議。檢察建議作為一種社會(huì)監(jiān)督形式和手段被廣泛運(yùn)用,為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起到了一定的積極作用。然而,隨著法制建設(shè)的不斷深入和完善,檢察建議的存在受到了學(xué)界的質(zhì)疑,甚至檢察系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)檢察建議的認(rèn)識(shí)也存在不同的理解,這不僅影響了檢察建議的質(zhì)量,也很大程度地影響了檢察建議的作用。對(duì)此,筆者認(rèn)為極有必要對(duì)檢察建議進(jìn)行再認(rèn)識(shí)和提高,對(duì)檢察建議的運(yùn)用進(jìn)行再規(guī)范。

一、適用檢察建議的合法性、合理性

人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在司法實(shí)踐中,通過(guò)審查起訴、民事行政檢察等對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,通過(guò)批準(zhǔn)逮捕職能對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督,通過(guò)偵查職務(wù)犯罪對(duì)國(guó)家工作人員履行職務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí),《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》②和《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》③中均對(duì)人民檢察院向公安機(jī)關(guān)、法院提出“檢察建議”進(jìn)行了原則性規(guī)定?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》④以及《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》⑤規(guī)范性文件中則明確規(guī)定提出“檢察建議”的若干情形?！稒z察官法》⑥明確規(guī)定提出檢察建議或?qū)z察工作提出改革建議被采納,效果顯著的,應(yīng)予表彰。雖然上述規(guī)定沒(méi)有明確檢察建議的具體內(nèi)涵,但卻認(rèn)可了檢察機(jī)關(guān)擁有檢察建議權(quán)。如此可見(jiàn),檢察建議是檢察監(jiān)督職能的一種衍生的、非訴訟監(jiān)督權(quán),檢察機(jī)關(guān)適用檢察建議符合法律精神。

此外,從長(zhǎng)期的檢察實(shí)踐看,檢察建議是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能,具有一定法律效力的非訴訟法律文書(shū),體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用的延伸和輻射,是擴(kuò)大辦案效果的一種形式⑦。檢察機(jī)關(guān)在偵辦職務(wù)犯罪、審查批捕、審查起訴等辦案過(guò)程中,往往容易發(fā)現(xiàn)發(fā)生刑事案件的機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在制度和管理上存在的漏洞和問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)分析發(fā)案特點(diǎn)和原因,及時(shí)提出有針對(duì)性的檢察建議,對(duì)預(yù)防和減少犯罪的發(fā)生,有效糾正違法行為起著重要作用。正如“正義網(wǎng)”報(bào)道的一個(gè)個(gè)實(shí)例:檢察建議?！暗氖俊彼緳C(jī)平安、一份檢察建議18萬(wàn)元公款;檢察建議化解“校園暴力”、檢察建議60名失足少年判緩刑等等,這些事實(shí)恰恰說(shuō)明了檢察建議的存在是十分有利于國(guó)家干部、國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位乃至社會(huì)的健康發(fā)展。

二、適用檢察建議存在的問(wèn)題

如前文所述,雖然檢察建議于法有據(jù)、于實(shí)有利,但在司法實(shí)踐中仍難免出現(xiàn)一些問(wèn)題。結(jié)合我院的一些情況對(duì)檢察建議的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了初步了解,筆者認(rèn)為檢察建議在實(shí)踐中主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題:

(一)檢察建議文書(shū)制作不規(guī)范

首先,檢察文書(shū)內(nèi)容制作不嚴(yán)謹(jǐn)。目前仍有不少檢察建議書(shū)制作不規(guī)范,違反了法律文書(shū)的用語(yǔ)要求,如有的檢察建議以院的名義發(fā)出,有的則以職能科室的名義發(fā)出等,很大程度上降低了檢察建議的權(quán)威性。其次,制作程序不規(guī)范。目前檢察建議沒(méi)有遵循統(tǒng)一的程序規(guī)范,在制作、簽發(fā)、審批、管理、效果反饋等方面都相當(dāng)隨意,無(wú)規(guī)可循,一定程度上破壞了檢察建議的嚴(yán)肅性和執(zhí)行力。

(二)檢察建議質(zhì)量不高,針對(duì)性不強(qiáng)

檢察建議質(zhì)量不高,特別是建議事項(xiàng)沒(méi)有經(jīng)過(guò)對(duì)案件發(fā)生的原因、特點(diǎn)和規(guī)律缺乏深入細(xì)致的分析,或雖有分析但泛泛而談,流于形式,缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、原因籠統(tǒng)地表述為“財(cái)務(wù)管理制度不健全、不規(guī)范,財(cái)經(jīng)制度執(zhí)行不嚴(yán)”等,提出的對(duì)策則是“加強(qiáng)干部職工政治思想、法制教育,提高政治業(yè)務(wù)水平、職業(yè)道德和法律素質(zhì),完善相關(guān)財(cái)經(jīng)制度”等。建議問(wèn)題、原因及對(duì)策千篇一律,對(duì)被建議單位沒(méi)有任何可以整改借鑒的地方,缺乏針對(duì)性和可操作性,從而也導(dǎo)致執(zhí)行效果差。

(三)檢察建議執(zhí)行效果差

檢察建議發(fā)出后,由于承辦人工作任務(wù)繁忙或重視不足等原因,沒(méi)有及時(shí)與收文單位溝通,督促、協(xié)助其整改落實(shí),特別是當(dāng)建議質(zhì)量不高時(shí),收文單位往往也是草草完成回復(fù)、應(yīng)付了事,這樣不僅沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用,反而削弱檢察建議乃至檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威。其次,在制發(fā)檢察建議時(shí),存在把建議直接并且只發(fā)給發(fā)案單位,忽略某一行業(yè)或幾個(gè)部門(mén)普遍具有的系統(tǒng)性、傾向性問(wèn)題等問(wèn)題,而自己糾正自己的錯(cuò)誤往往是最難的,特別是當(dāng)涉案人員為單位主要負(fù)責(zé)人時(shí),最終導(dǎo)致建議內(nèi)容無(wú)法落實(shí)、執(zhí)行。

三、規(guī)范適用檢察建議,有效提高執(zhí)行力

毫無(wú)疑問(wèn),如果沒(méi)有得到切實(shí)的落實(shí),再多再好的檢察建議也只是一紙空文。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面提高檢察建議的執(zhí)行力:

(一)統(tǒng)一管理,規(guī)范檢察建議書(shū)的格式

為了加強(qiáng)對(duì)檢察建議的管理,督促檢察建議的切實(shí)落實(shí),有必要對(duì)檢察建議實(shí)行統(tǒng)一管理,在格式、內(nèi)容、適用范圍、適用時(shí)間、適用程序進(jìn)行全面規(guī)范,具體包括檢察建議的制作、發(fā)布、發(fā)送、備案、回復(fù)、異議、變更、撤銷(xiāo)程序等等,突出對(duì)檢察建議的適用范圍、時(shí)效、程序、質(zhì)量的控制。同時(shí),通過(guò)加強(qiáng)對(duì)檢察建議的流程管理,動(dòng)態(tài)關(guān)注檢察建議的施行情況,針對(duì)其在施行過(guò)程中所遇到的問(wèn)題和阻擾障礙,采取有效措施予以解決,保證檢察建議制作和發(fā)布的嚴(yán)肅性和權(quán)威性,促進(jìn)檢察建議得到切實(shí)的落實(shí)。

(二)提高檢察建議質(zhì)量,有的放矢

檢察建議所依據(jù)的事實(shí)理由是否真切,其具體理由是否充分,其措施是否切實(shí)可行,嚴(yán)重影響著被建議單位對(duì)檢察建議的態(tài)度和接受程度。因此,提高檢察建議質(zhì)量是擴(kuò)大檢察建議有效適用的關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)在制作檢察建議之前,必須通過(guò)調(diào)查全面掌握案件的事實(shí)情況,深入分析被建議單位在制度和管理存在的問(wèn)題和漏洞。只有加強(qiáng)調(diào)查研究的工作,全面摸清具體情況,準(zhǔn)確把握問(wèn)題所在,做到言之有物、言之有理、言之有據(jù),才能在檢察建議中做到有的放矢切中要害,避免言之無(wú)物的空話套話,確保檢察建議內(nèi)容的針對(duì)性、措施方案的可行性。

(三)整合監(jiān)督機(jī)制,督促檢察建議的落實(shí)

檢察建議的落實(shí)作為一項(xiàng)跨單位、部門(mén)工程,僅僅依靠檢察機(jī)關(guān)自身的力量難以保證檢察建議得到落實(shí)。因此我們必須充分利用被建議單位外部的剛性監(jiān)督機(jī)制,整合各種監(jiān)督機(jī)制,形成監(jiān)督合力,督促檢察建議的落實(shí)。如對(duì)公安機(jī)關(guān)、人民法院等機(jī)關(guān)提出的檢察建議,如果被建議單位不予采納落實(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取其它法定監(jiān)督方式或者向其上級(jí)主管部門(mén)報(bào)送檢察建議,或者向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送備案檢察建議,發(fā)揮各部門(mén)權(quán)力監(jiān)督的剛性,使檢察建議的內(nèi)容得以落實(shí);對(duì)企事業(yè)單位提出的檢察建議,如果被建議單位不予采納落實(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向被建議單位所屬的行業(yè)協(xié)會(huì)、業(yè)務(wù)主管部門(mén)報(bào)送檢察建議,發(fā)揮這些協(xié)會(huì)、部門(mén)業(yè)務(wù)監(jiān)督的剛性,落實(shí)檢察建議的內(nèi)容。

(四)強(qiáng)化跟蹤回訪,確保建議取得實(shí)效

檢察建議發(fā)出之后,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)到被建議單位了解情況,就建議所提問(wèn)題是否符合實(shí)際,是否有遺漏,建議措施是否適當(dāng)?shù)确矫?向其征求意見(jiàn);及時(shí)詢問(wèn)建議落實(shí)的情況和遇到的困難,幫助被建議單位解決影響檢察建議落實(shí)的弱點(diǎn)、焦點(diǎn)以及難點(diǎn)問(wèn)題,督促被建議單位落實(shí)檢察建議,既服務(wù)了被建議單位,又可以確保將檢察建議落實(shí)到實(shí)處。其次,檢察機(jī)關(guān)收到被建議單位的回復(fù)后,應(yīng)當(dāng)組織人員適時(shí)對(duì)收文單位開(kāi)展回訪,考察檢察建議落實(shí)情況,進(jìn)一步鞏固成果。

最后,筆者認(rèn)為,為適應(yīng)依法治國(guó)的要求,應(yīng)盡快立法確立檢察建議的法律地位,以便確保檢察建議權(quán)行使適當(dāng),全面發(fā)揮預(yù)防犯罪和其他違法問(wèn)題發(fā)生,保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和社會(huì)安定的作用。而在當(dāng)前立法機(jī)關(guān)尚沒(méi)有完善相關(guān)法律規(guī)范的情況下,人民檢察院有必要對(duì)相關(guān)問(wèn)題作出相應(yīng)的規(guī)范,以彌補(bǔ)立法上的欠缺,更好地開(kāi)展檢察建議工作提供法律依據(jù)和實(shí)踐指向。值得注意的是,無(wú)論在任何情況下,檢察建議的質(zhì)量對(duì)于其作用的力度都有著直接影響。因此,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)肅對(duì)待檢察建議,要進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查研究、科學(xué)分析和準(zhǔn)確判斷被建議單位的問(wèn)題,做到對(duì)癥下藥,才有可能受到被建議單位的歡迎和重視,從而真正發(fā)揮檢察建議的作用。