盧 陽

當前,我國處于社會轉(zhuǎn)型時期,社會不穩(wěn)定因素增多,社會矛盾日益突出,導致信訪數(shù)量居高不下,集體訪、重復訪、多頭訪、纏訪鬧訪等疑難復雜信訪案件比例增大,涉檢信訪工作面臨著十分嚴峻的考驗。近年來,檢察機關(guān)經(jīng)過長期努力,采取了多種有效措施,建立了行之有效的涉檢信訪工作機制,解決了一大批群眾反映強烈的涉檢信訪問題。但是,由于涉檢信訪工作起步晚,難度大,工作機制建設(shè)還不能完全適應形勢發(fā)展的需要,出現(xiàn)了一些比較突出的問題。因此,建立和完善行之有效的涉檢信訪工作機制,成為推動涉檢信訪工作制度化、規(guī)范化開展的重要途徑,對有效防止重復訪和越級訪的發(fā)生,維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

一、健全事前預防機制,從源頭上預防和減少涉檢上訪的發(fā)生

(一)完善案件質(zhì)量考評監(jiān)督機制,強化源頭治理意識

建立從源頭杜絕涉檢信訪發(fā)生的案件質(zhì)量綜合考評體系和質(zhì)量監(jiān)督機制,把因工作瑕疵引發(fā)涉檢信訪作為衡量案件質(zhì)量的考評內(nèi)容,強化辦案人員從源頭防止涉檢信訪發(fā)生的責任意識,在執(zhí)法中不僅注重法律效果,更要重視結(jié)案后息訴罷訪工作,耐心做好當事人的釋法說理工作,防止因工作瑕疵引發(fā)涉檢信訪。對因執(zhí)法不規(guī)范或因嚴重不負責任致使矛盾激化引發(fā)的涉檢信訪,控申部門接待后,應把情況報監(jiān)察部門,由監(jiān)察部門調(diào)查核實,查證屬實的,要責成相關(guān)部門對存在的問題進行研討,查找原因,總結(jié)經(jīng)驗教訓,并對責任部門和責任個人進行通報,情節(jié)嚴重的還應當按照相關(guān)規(guī)定進行處分。

(二)建立涉檢信訪風險評估預警機制,及時掌握涉檢信訪苗頭

所謂涉檢信訪風險評估預警機制,就是要求檢察機關(guān)自偵、公訴、偵監(jiān)等業(yè)務(wù)部門要對正在辦理的自偵案件、審查批捕刑事案件、審查起訴刑事案件進行評估預測,當預測到可能發(fā)生案件當事人涉檢信訪案件時,或已經(jīng)將情況報控告申訴部門備案,并與控申部門共同研判涉檢信訪發(fā)生的可能性以及存在的隱患,按規(guī)定制定排查化解預案,聯(lián)合做好涉檢信訪的預警與排查工作。內(nèi)部預警機制的關(guān)鍵在于如何確定案件有涉檢信訪可能性,筆者認為,應當確定下列兩類案件為有信訪隱患的案件:一是存在一定信訪風險,但承辦部門不能夠自行消除信訪隱患的案件;二是本部門受理案件時就已經(jīng)發(fā)生信訪狀況,或者雖然尚未發(fā)生,但是存在現(xiàn)實信訪風險,承辦部門難以消除或者難以有效預防信訪事件發(fā)生的案件。①

二、建立健全多元化事中調(diào)處機制,有效控制和化解涉檢信訪

(一)全面落實首辦責任制,構(gòu)建處理初訪的責任機制

控告申訴首辦責任制是高檢院為提高檢察信訪工作質(zhì)量和效率,把管轄內(nèi)的控告申訴信訪件,解決在首次辦理環(huán)節(jié)而推出的一種責任制度。首辦責任制要求控告申訴部門按照“分級負責,歸口管理”的原則,把屬于檢察機關(guān)管轄的控告、申訴分送有關(guān)檢察院和本院有關(guān)部門辦理。全面落實首辦責任制可以從以下幾個方面入手:一是要加大對首辦責任制的落實,完善具體的工作機制。要根據(jù)高檢院制定的首辦責任制以及處理來信來訪的分工等內(nèi)容,結(jié)合工作實際和區(qū)域特點,制定符合自身工作實際,具有針對性的機制。二是要樹立全院一盤棋的大首辦觀念。控告申訴首辦責任制不僅是控告申訴部門的首辦責任制,也是檢察機關(guān)的首辦責任制,檢察機關(guān)內(nèi)部相關(guān)的部門都可能成為首辦責任部門,對屬于其辦理的控告申訴案件承擔首辦責任。②三是要加強對首辦責任制的督促檢查,確定首辦責任制的督察部門?？梢詫⑹邹k責任制的落實納入到監(jiān)察部門的檢務(wù)效能督察范圍中,由監(jiān)察部門依據(jù)首辦責任制實施細則來對首辦案件進行監(jiān)督檢查,重點檢查案件的息訴情況,防止部門間的扯皮、推諉現(xiàn)象。

(二)完善矛盾糾紛調(diào)處機制,通過多種途徑化解矛盾糾紛

針對嚴峻的涉檢信訪形式,只有建立健全多元化的糾紛調(diào)處機制,通過多種有效途徑,才可以有效化解多種類型的涉檢信訪。一是建立重點信訪的排查機制。定期對所有來信來訪進行排查,把有可能引發(fā)越級訪或者群體性突發(fā)事件的等疑難復雜上訪案件列為涉檢信訪重點案件,逐案分析研判,并制定化解方案,確定包案領(lǐng)導、包案責任人、息訴時間、息訴標準,做到底數(shù)清、情況明、責任到位、化解有力。二是完善突發(fā)事件的應急處置機制。成立專門的應急處置機構(gòu),在遇到突發(fā)情況時,由控申部門層報應急處置機構(gòu)負責人,通知法警隊、辦公室、行政處等部門,共同做好突發(fā)事件處置工作。對于不聽工作人員勸阻,在信訪接待場所滯留、滋事或聚眾擾亂社會秩序等鬧訪纏訪的行為,可以通知當?shù)毓矙C關(guān)采取措施,進行行政或刑事處罰。三是完善內(nèi)外部協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。解決問題、化解矛盾,需要多個部門的密切協(xié)作配合,一方面要整合檢察機關(guān)內(nèi)部的資源,加強部門之間的有效溝通和協(xié)作,共同化解矛盾糾紛,維護社會穩(wěn)定。另一方面還要加強與外部的聯(lián)系協(xié)作,共同做好穩(wěn)定工作。加強與區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政法委、區(qū)法院、區(qū)信訪辦等部門的信息溝通和工作協(xié)調(diào)。定期向有關(guān)信訪部門報告和通報信訪情況,尤其是對群體信訪和突發(fā)性事件,隨時上報及時續(xù)報。四是建立下訪巡訪機制。定期深入到街道、社區(qū)、信訪人家中,了解情況,體察群眾的實際困難,幫助解決群眾實際問題。

(三)建立心理疏導機制,破解精神障礙偏執(zhí)來訪難題

由于部分涉檢信訪人員存在心理及精神障礙,即使對其反復說理釋法仍收效甚微,因此可以適時引入心理咨詢,及時調(diào)整當事人的心理狀態(tài),扭轉(zhuǎn)其不良的思維定勢,引導當事人以理性合法的形式解決矛盾。一方面,要對信訪工作人員進行心理咨詢培訓,提高工作人員的心理疏導和定紛止爭能力。另一方面,可以聘請心理學專業(yè)人員參與信訪接待,對有精神障礙或者偏執(zhí)的來訪者積極開展心理疏導工作,緩解、消除信訪人的不良情緒,推進問題解決。因此,可以與專業(yè)心理咨詢機構(gòu)建立一定的聯(lián)系,確定幾名專業(yè)心理咨詢專家專門參加心理咨詢工作。

(四)探索試行涉檢信訪聽證制度,有效化解復雜疑難信訪

目前,許多信訪人在反映的問題得不到及時解決,或者雖得到處理但仍不滿意的時候,就可能會重復訪、越級訪,甚至纏訪鬧訪。針對這種情況,探索試行涉檢信訪事項公開聽證,通過雙方公開有關(guān)證據(jù)和相關(guān)政策法律,充分尊重信訪人知情權(quán),滿足其心理感情宣泄的需要,有利于疏導信訪人,使其放棄一些無理信訪要求,促使矛盾的化解,有效解決復雜疑難信訪。

但目前涉檢信訪事項公開聽證還限于一些檢察機關(guān)的探索和嘗試,因此在適用時應嚴格把握聽證人員選任、聽證的范圍、程序等幾個方面的問題。一是對聽證人員的選任嚴格把關(guān)。聽證委員會的委員可以聘請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、法學專家、心理學專家等具有一定社會影響力和專業(yè)能力的人士。同時,也可以邀請信訪人信賴的親屬朋友、律師以及居住地居委會人員參與聽證。二是明確聽證范圍。由于公開聽證涉及面廣,政策性強,不確定因素多,因此實踐中應適用于特殊的信訪案件,尤其是一些重大、疑難案件,特別是那些纏訪纏訴不止的案件。筆者認為下列幾項聽證范圍值得借鑒:1.涉及人數(shù)多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項;2.信訪人對有關(guān)部門作出的信訪事項處理意見或復查意見不服,反復信訪,或者要求過高,反復越級信訪的;3.社會上有重大影響的信訪案件;4.檢察機關(guān)認為其它需要通過公開聽證解決的信訪事項。③三是確定聽證程序。聽證應該在聽證委員會的組織下公開審查,由當事人與辦案機關(guān)承辦人各自陳述觀點和理由,進行質(zhì)證、辯論、陳述意見,聽證小組最終依法作出復查、復議決定。要對聽證前、聽證中、聽證后的每一個步驟制定具體的程序,確保在聽證過程中做到公開透明、程序合法、公正高效。

三、建立事后處置機制,從程序上和實質(zhì)上實現(xiàn)息訴罷訪

(一)建立無理重復訪的終結(jié)機制,程序上實現(xiàn)信訪處置的法制化

目前,存在一部分信訪人的要求明顯過高,雖經(jīng)多個部門解決,仍然反復進入本院或上級機關(guān)、各級政府、人大等部門信訪,導致上級院等機關(guān)接訪后的反復交辦、轉(zhuǎn)辦,使承辦單位又要反復報告、重復答復,耗費了大量不必要的成本,影響了正常的信訪工作秩序。因此,要建立無理重復訪的終結(jié)機制,使信訪者明確信訪不是無休止的,既有利于減少重復信訪,維護信訪秩序,也有利于維護國家機關(guān)的信訪秩序,促進社會穩(wěn)定。④我國《信訪條例》第34條、第35條規(guī)定了三級終訪的機制,即信訪人對行政機關(guān)作出的信訪事項處理意見不服的,可以請求原辦理行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)復查。如果對復查意見不服,可以向復查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復核。信訪人對復核意見不服,仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。處理重復涉檢信訪可以借鑒類似的方法,賦予信訪人申請復查和復核的權(quán)利,但是對于經(jīng)過三級審查后仍不服的,仍以同一事由提出的,各級檢察機關(guān)和其他信訪部門可以不再受理。這既為信訪人提供了復查、復核的救濟渠道,更好的維護信訪人的權(quán)利,也可以防止和減少信訪人纏訪鬧訪以及無理重復訪,維護檢察機關(guān)處理決定的司法權(quán)威。

(二)建立涉檢信訪受害人救濟制度,根本上化解涉檢信訪矛盾

程序上終結(jié)涉檢信訪并不意味著實現(xiàn)了真正意義上的息訴罷訪,只有從根本上解決信訪人的實際問題,才能從根源上化解涉檢信訪矛盾,真正做到息訴罷訪。對一部分涉檢信訪受害人進行救助,有效解決他們的實際困難,既可以體現(xiàn)檢察機關(guān)的人文關(guān)懷,又可以緩解其生活壓力,防止其產(chǎn)生社會對立情緒,有利于社會的和諧穩(wěn)定。因此建立涉檢信訪受害人救濟制度,是符合涉檢信訪工作的本質(zhì)要求,可以有效解決涉檢信訪工作難題,真正實現(xiàn)息訴罷訪。受害人救濟機制應當對對被救濟人員的范圍、救濟程序、救濟資金的來源和管理進行明確規(guī)定。其中救濟人員的范圍是該機制的關(guān)鍵,筆者認為下列被救濟人的范圍值得借鑒:一是遭受侵害,但因事實不清、證據(jù)不足,檢察機關(guān)決定終結(jié)訴訟程序,經(jīng)復查維持原決定,被害人無法通過附帶民事訴訟等法律途徑獲得賠償,造成嚴重生活困難,確需救助的;犯罪嫌疑人死亡或與賠償義務(wù)人不是同一主體,當對犯罪嫌疑人作出不起訴決定時,被害人得不到賠償,造成嚴重生活困難,確需救助的。二是舉報人、證人等向檢察機關(guān)舉報、作證,遭受打擊報復,無法通過法律途徑獲得賠償,導致嚴重生活困難,確需救助的。三是由于檢察機關(guān)在執(zhí)法過程中的過錯行為給當事人造成人身或財產(chǎn)損失,但根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)和政策,當事人無法取得國家賠償,生活嚴重困難,確需救助的等。⑤