王省彬

摘要在我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段，最重要的工作是在穩(wěn)定家庭承包責(zé)任制的前提下，推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際。指出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)，并提出了促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；問題；建議

中圖分類號F321.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號1007－5739(2009)16－0377－02

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障，農(nóng)村土地制度完善與否，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制是否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展，將對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。改革開放以來，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，曾極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。成為當(dāng)時(shí)農(nóng)村土地改革的一項(xiàng)創(chuàng)舉。但隨之也產(chǎn)生了一些矛盾與問題，近年來尤為突出。農(nóng)業(yè)的小規(guī)模分散經(jīng)營，越來越難以適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)市場化、國際化的要求。難以體現(xiàn)規(guī)模效益。搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢。

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)

所謂農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權(quán)(經(jīng)營權(quán))從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。土地作為一種生產(chǎn)要素，只有合理流動(dòng)，才能提高使用效益，也只有合理流動(dòng)才能真正體現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的性質(zhì)。因此，土地流轉(zhuǎn)是必然的趨勢。

2我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

近年來，在江浙一帶以及一些農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)的面積逐步擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)形式不斷豐富，它有效促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，推動(dòng)了土地適度規(guī)模經(jīng)營，增加了農(nóng)業(yè)投入，拓寬了農(nóng)民增收渠道。但是由于思想意識落后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)模式自身存在著流弊。缺乏健全的市場機(jī)制和有效的治理機(jī)構(gòu)，加上我國幅員遼闊，地形地貌復(fù)雜，東西部農(nóng)業(yè)發(fā)展差距大。在市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍存在以下不足：

(1)土地流轉(zhuǎn)身份上的限制。目前農(nóng)村土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部。非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員因被集體土地承包經(jīng)營權(quán)作為例外受到了嚴(yán)格的限制。這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而使土地承包權(quán)無法按照市場方式自由轉(zhuǎn)讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。這種限制，雖然起著保護(hù)集體土地公有公用的作用。可以保護(hù)集體成員的利益和維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，防止出現(xiàn)大范圍的土地產(chǎn)權(quán)流動(dòng)以及隨之而來的大范圍的人口流動(dòng)。但這種格局在很大程度上限制了集體組織間在土地利用上的余缺調(diào)節(jié)，這不僅將對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生不利影響。也會使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)很可能局限在一個(gè)個(gè)孤立的小范圍內(nèi)，以至培育出十分零散的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，與我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展是不相協(xié)調(diào)的。

(2)土地流轉(zhuǎn)條件上的限制。從土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓來講。當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的一個(gè)前提條件是其轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)承包人同意。土地流轉(zhuǎn)權(quán)是農(nóng)戶依法享有的權(quán)利，它與承包地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)一起構(gòu)成了市場經(jīng)濟(jì)情況下家庭承包制度的基礎(chǔ)。承包農(nóng)戶是流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)主要是通過市場機(jī)制，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包農(nóng)戶，農(nóng)民在遵守法律的情況下應(yīng)當(dāng)有自主權(quán)。當(dāng)前侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的現(xiàn)象較多，正是因?yàn)檫@種對農(nóng)戶自主決策的限制使有些所謂集體組織以土地規(guī)模經(jīng)營為借口，以所謂“反租倒包”等花樣，以低價(jià)強(qiáng)行“租用”濃戶承包地，在流轉(zhuǎn)過程中與民爭利，或者隨意調(diào)整承包地，分出所謂“口糧田”、“機(jī)動(dòng)田”，變相剝奪農(nóng)戶土地。

(3)土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)上的限制。農(nóng)村土地承包權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的融資功能。但我國《擔(dān)保法》規(guī)定農(nóng)村土地承包權(quán)不準(zhǔn)設(shè)立抵押權(quán)。這說明農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種不完善的產(chǎn)權(quán)；土地收益權(quán)不完整、不清楚，難以形成土地融資市場，抑制了農(nóng)地的價(jià)值擔(dān)保功能，限制了土地承包權(quán)價(jià)值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村消費(fèi)市場的擴(kuò)展等問題r。都與農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況密切相關(guān)，農(nóng)民缺少資金及可靠的融資渠道已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大制約因素，也必將制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

3促進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

土地是最重要、也是最基本的生產(chǎn)要素，但是從我國新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢來看，離開了土地流轉(zhuǎn)，土地的潛能發(fā)揮就受到了極大束縛。要打破這一沉悶局面，就必須讓土地流轉(zhuǎn)活躍起來。

3.1土地流轉(zhuǎn)應(yīng)尊重農(nóng)民利益。遵循三大原則

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)民切身利益，目前。不少地方對土地法規(guī)、土地政策的理解還存在片面性。有些基層干部則認(rèn)為，憲法規(guī)定土地所有權(quán)屬于集體所有。對土地可以全權(quán)支配，往往強(qiáng)化了集體土地的所有權(quán)，而侵犯了農(nóng)戶的土地承包權(quán)。因此，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中應(yīng)遵循以下三大原則：

(1)“穩(wěn)制活田，三權(quán)分離”的原則。即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎(chǔ)上，實(shí)行農(nóng)村土地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)的三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。只有明確了土地承包權(quán)對農(nóng)民的法律意義。才能切實(shí)保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。

(2)“依法、自愿、有償”原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽定合同；按國家規(guī)定交納稅金、承包費(fèi)用和相關(guān)費(fèi)用以及履行應(yīng)盡的義務(wù)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持自愿。不論采用哪種流轉(zhuǎn)形式，都應(yīng)該尊重農(nóng)民的選擇和意愿。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須遵循價(jià)值規(guī)律，堅(jiān)持有償流轉(zhuǎn)，實(shí)行必要的、雙方協(xié)商而定的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(3)“實(shí)事求是、積極穩(wěn)妥”的原則。不論是從有利于發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)而言，還是從有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)都具有重大而積極的意義。因此，應(yīng)充分發(fā)揮好其蘊(yùn)涵的潛力。另一方面，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，因此必須根據(jù)客觀條件“量體裁衣”，不能盲目進(jìn)行、拔苗助長，否則勢必事與愿違，帶來不良后果。

3.2進(jìn)一步探索和加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)。促進(jìn)農(nóng)村土地機(jī)制創(chuàng)新

(1)培育各種類型的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織。建立土地使用權(quán)的市場化流動(dòng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢，而完善中介服務(wù)組織是農(nóng)地市場化的關(guān)鍵。該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理需轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)戶的申請，需承包土地投資人的申請，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益?；鶎愚r(nóng)經(jīng)合作經(jīng)濟(jì)管理部門要履行自己的職責(zé)，做好工作，確保土地“自愿、有償、合法、有序”流轉(zhuǎn)。進(jìn)一步發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的搭橋引線作用，加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

(2)大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場，建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。建立土地流轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程中的壟斷和不公平現(xiàn)象。農(nóng)村土地市場的發(fā)育，可加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的公平性和競爭性，實(shí)現(xiàn)有序治理。

(3)有效發(fā)揮政府和村集體的職能。市場的發(fā)展有其自身的盲目性、自發(fā)性、滯屆性等特點(diǎn)，尤其是我國農(nóng)村的土地市場還很落后。對此應(yīng)采取相應(yīng)的對策，一是政府要對土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控。完善產(chǎn)權(quán)登記制度，建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評估體系，合理評價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，逐漸形成城鄉(xiāng)地政一體化的治理。二是要建立約束政府行為過度干預(yù)的機(jī)制。準(zhǔn)確定位政府在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是運(yùn)用行政手段去調(diào)整土地資源，與民爭利。三是加強(qiáng)宣傳力度，增加農(nóng)民對有關(guān)法規(guī)和政策的了解，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由自發(fā)逐步轉(zhuǎn)向自覺。土地是農(nóng)民的命根子，群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，要抓好土地流轉(zhuǎn)，必須“以人為本”，千方百計(jì)調(diào)動(dòng)廣大群眾的積極性。

(4)建立和完善有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。一是要大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的能力十分有限。而且。隨著市場競爭日益激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境不穩(wěn)定，兼業(yè)農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入的不穩(wěn)定性使他們難以徹底離開土地。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)將難以實(shí)行。因此，應(yīng)切實(shí)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程，依靠科技進(jìn)步，積極主動(dòng)地以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力得以合理轉(zhuǎn)移。二是要積極探索土地流轉(zhuǎn)形式的多元化。我國農(nóng)村地域遼闊，自然條件千差萬別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，廣大農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式不盡相同。采取靈活多樣的各種可行性方式，更能合理配置土地資源。

(5)為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。在發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)市場化程度的同時(shí)，要建立多層次的農(nóng)村保障體系。目前，我國廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活保障，作為獲取收入的主要來源，作為生老病死的保障。沒有健全的社會保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離開土地的安全感，提高農(nóng)民適應(yīng)市場風(fēng)險(xiǎn)的能力，農(nóng)村土地市場發(fā)展的進(jìn)程也將嚴(yán)重受阻。因而，必須建立多層次的農(nóng)村保障體系，包括農(nóng)村社會風(fēng)險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助，以及發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保險(xiǎn)功能。為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。