摘要:我國的國家審計機關(guān)始建于1983年，隨著經(jīng)濟的發(fā)展我國政府審計存在許多影響審計獨立性的問題。文章對影響國家審計機構(gòu)獨立性的組織因素、經(jīng)濟因素、人員因素以及其他微觀層面的影響因素進行分析;最終得出解決這些因素中存在的問題的方法有:建立“雙軌制”體制，設(shè)立國家審計專項經(jīng)費和其他微觀層面上采取的措施。

關(guān)鍵詞:國家審計;獨立性;影響因素;對策分析

我國的國家審計機關(guān)始建于1983年，它是依照1982年《憲法》設(shè)立的。我國的《憲法》規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導下，主管全國的審計工作。與此同時還規(guī)定縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機關(guān)，在本級政府和上級審計機關(guān)的領(lǐng)導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。但是隨著審計環(huán)境的變化，一些長期存在的影響政府審計獨立性的因素不斷暴露出來。比如“雙重”領(lǐng)導體制所引起的獨立性不強，國家審計人員獨立性低等。這些問題得到了廣泛的關(guān)注。比如，在2002年“兩會”上，就有政協(xié)提案直接質(zhì)疑預算審計監(jiān)督的獨立性和公正性;2003年“兩會”中，有33位人大代表簽名提出改革現(xiàn)行審計體制的建議。本文分析了當前國家審計獨立性的影響因素，試圖尋找一些解決的方法來解決國家審計獨立性不強的問題。

一、影響國家審計機構(gòu)獨立性的因素

(一)影響國家審計機構(gòu)獨立性的組織因素

1、“雙重”領(lǐng)導體制下的弊端。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州、縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、直轄區(qū)人民政府設(shè)立的審計組織，實行雙重領(lǐng)導體制，即在本級政府首長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下，負責本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作，其審計業(yè)務(wù)以上一級審計機關(guān)領(lǐng)導為主，而行政則受本級政府首長的領(lǐng)導。但事實上在先行審計體制下，“雙重”領(lǐng)導已經(jīng)演變?yōu)榈胤秸摹皢雾棥鳖I(lǐng)導。楊肅昌(2004)在他的博士后論文中采用調(diào)查問卷的方式對全國85位中國審計學會理事進行調(diào)查。87%答卷認為在現(xiàn)行“雙重”領(lǐng)導體制下，審計機關(guān)實質(zhì)上是聽從于或服務(wù)于政府，其實就是政府的內(nèi)部審計。獨立性不強是“內(nèi)部審計”體制下必然存在的，這在一定程度上體現(xiàn)了我國的制度問題。地方審計機關(guān)在面臨國家利益與地方局部利益發(fā)生沖突的時候，處理面臨兩難選擇。若堅持以國家利益為重，往往會受到當?shù)卣睦溆錾踔劣诖驌魣髲?若偏向地方利益，又會受到上級審計機關(guān)的批評，審計人員處于進退維谷的尷尬境地。吳聯(lián)生教授在其論文《政府審計隸屬關(guān)系評價模型》中，將我國地方審計機關(guān)和審計署特派辦的審計質(zhì)量進行了比較，得出這樣的一個結(jié)論，綜合看1989-2000年的審計結(jié)果，特派員辦事處的審計質(zhì)量高于地方審計機關(guān)的審計質(zhì)量68.18倍，造成這種狀況的原因就在于地方審計機關(guān)的“雙重”領(lǐng)導體制?？梢姟半p重”領(lǐng)導體制影響了審計的獨立性，是我國現(xiàn)存審計制度的弊端。

2、審計機關(guān)設(shè)置的地位較低。審計法規(guī)定:審計署隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導下，主管全國的審計工作。從國家審計應(yīng)具備的監(jiān)督職能來看，它不僅應(yīng)該對國家的財政部門實施監(jiān)督，而且也應(yīng)對國家的行政部門實施監(jiān)督，然而國務(wù)院本身是國家的最高行政部門，顯然這樣的設(shè)置使得國家審計雖獨立于財政部門，但不獨立于行政部門，因而還是會影響國家審計的獨立性。

(二)影響國家審計機關(guān)經(jīng)濟獨立性的因素

我國的《審計法》第2章第10條明確規(guī)定:“審計機關(guān)履行職責所必需的經(jīng)費，應(yīng)當列入財政預算，由本級人民政府予以保證”。在具體運作中的方法是:同級政府以預算的形式核定一定數(shù)額的行政經(jīng)費，用來維持正常的人員費用和辦公經(jīng)費;同級財政部門核定少量的事業(yè)補助經(jīng)費，主要用于彌補行政經(jīng)費的不足;同級財政部門按照審計工作計劃撥入的審計辦案經(jīng)費或按照財政部有關(guān)規(guī)定撥入其他經(jīng)費，這部分經(jīng)費占整個審計經(jīng)費的2/3以上，構(gòu)成了審計機關(guān)的主要經(jīng)費來源。可見，地方審計機關(guān)的資金來源于財政部。由于經(jīng)濟上的不獨立，很難保證其具有真正意義上的獨立性。

(三)影響我國國家審計人員獨立性的因素

按照我國的法律規(guī)定，審計長由國務(wù)院總理提名，全國人民代表大會決定人選，國家主席任免，副審計長由國務(wù)院任免;在重點地區(qū)和企業(yè)設(shè)立的審計特派員由審計署任命;地方各級審計局的局長由本級人民代表大會常務(wù)委員會決定任免，副局長由本級人民政府任免。由此可見我國國家審計機關(guān)屬于行政模式，隸屬于政府行政部門中的一個職能部門，其主要負責人的任免受到政府行政部門的左右，這直接影響了審計人員獨立性。

和國家審計機構(gòu)所面臨的問題一樣，最高國家審計機關(guān)主要負責人薪金收入也應(yīng)該有所保障，應(yīng)該從中央國家基金中統(tǒng)一撥付;并且應(yīng)該為最高國家審計機關(guān)主要負責人提供與其職位相匹配、風險相對等具有競爭力的薪酬，這樣才能切實保證國家審計人員發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)督管理職能。但是我國目前的各項法律法規(guī)及其實施條例中并沒有很具體明確審計人員的權(quán)益、待遇和薪金收入等事項，而這些都是對審計人員獨立性有重要影響的事項，是需要加以明確的。

(四)其他微觀層面影響我國國家審計獨立性的因素

1、審計結(jié)果缺乏透明性。目前我國審計機關(guān)的審計計劃、審計結(jié)果等具體情況往往是不對外公布的，其每年公布的審計報告只是對全年工作的總結(jié)，并且經(jīng)過了精心的修飾。這就很難讓公眾相信其真正的獨立性，再加上現(xiàn)實中許多地方政府領(lǐng)導人既抓“財政”又抓“審計”，審計實際上是他們的自我檢查，存在強烈的粉飾動機，其獨立性可想而知。

2、派駐人員的私人關(guān)系。我國國家審計機關(guān)在國務(wù)院的很多部門都設(shè)有派駐審計小組或辦事處，在一些重點城市和企業(yè)設(shè)有特派辦，但是對這些派駐審計小組和辦事處沒有規(guī)定相應(yīng)的派駐期限。久而久之，就難免會與被審計單位人員產(chǎn)生密切的關(guān)系，影響審計工作的獨立性。

3、國家審計人員的兼職和兼任問題。在我國，國家審計署署長是國務(wù)院的重要組成人員，地方各級審計機關(guān)的主要負責人也都是本級人民政府的重要成員。審計機關(guān)的負責人成為被審計單位的重要成員，將會對審計工作的獨立性、客觀性和公正性產(chǎn)生影響。

4、審計報告語言不標準。由于內(nèi)容繁多，國家審計報告沒有統(tǒng)一的標準模式，對同一審計結(jié)果不同的人可以有不同的描述，出現(xiàn)不同的結(jié)果。語言的非標準性給個人更大的發(fā)揮空間，不利于客觀事實描述，從而影響了獨立性。

二、提高我國國家審計的對策

(一)改革和完善我國國家審計體制

在楊肅昌的博士后論文中，通過調(diào)查問卷的方式得到如表1所示的結(jié)果:

這表明大多數(shù)答卷者認為我國現(xiàn)行的“行政”審計體制必須改革，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和各方面條件的日趨成熟，改變我國目前的審計體制，將行政型審計模式過渡到人民代表大會領(lǐng)導的立法型審計模式，不僅是必要的，而且是可能的。

“雙軌制”體制是一個能使人大立法監(jiān)督與審計監(jiān)督有效結(jié)合的辦法?！半p軌制”指的是在人大和政府分別建立履行不同審計職責的審計組織;人大所屬的審計組織主要從事財政預算審計監(jiān)督，政府所屬的審計組織主要承擔政府經(jīng)濟監(jiān)管工作所需要的各項審計監(jiān)督任務(wù)。在“雙軌制”體制下，隸屬于全國人大的審計組織，就成為我國最高審計機關(guān)，而隸屬于國務(wù)院的審計組織仍同目前“審計署”的性質(zhì)一樣。這一體制能夠解決我國國家審計的弊端，其優(yōu)勢在于:

1、這種體制在客觀上要求人民代表大會必須對國務(wù)院是否正確履行法律規(guī)定的職責進行有效監(jiān)督，而對政府實施監(jiān)督恰恰是國家審計最重要的職能。并且，在“雙軌制”體制下國家審計署直接隸屬于全國最高權(quán)力機關(guān)——全國人大，審計機關(guān)的地位提高了，相應(yīng)的在面對同級政府部門審計時，其獨立性也相應(yīng)的提高了。

2、“雙軌制”體制能夠提高審計人員的權(quán)力和地位，從而提高國家審計人員的獨立性。這是由于在“雙軌制”體制下，國家審計長比照最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，擁有與其職責相匹配的政治地位和權(quán)力。審計長擁有對國家審計機關(guān)工作人員的任命條件、任期、提升和報酬等事項的決定權(quán)，可以充分體現(xiàn)主要負責人的獨立性和權(quán)威性。

(二)設(shè)立國家審計專項經(jīng)費

目前我國審計機關(guān)的經(jīng)費由同級財政部門審批，審計是監(jiān)督部門，而經(jīng)費來自于被監(jiān)督部門，經(jīng)費不獨立、得不到保障，審計工作不可避免地受到影響和制約。國家審計的經(jīng)費應(yīng)實行垂直的劃撥體制，中央和地方各級審計機關(guān)的審計經(jīng)費統(tǒng)一列入中央預算，每年全國人大指派有關(guān)機構(gòu)核定全國審計所需經(jīng)費總額，命令財政部將所需款額直接撥付國家審計院。國家審計院設(shè)立專項的審計經(jīng)費，然后根據(jù)各級人大核準的數(shù)額逐級將審計經(jīng)費核撥到地方各級審計機關(guān)，下級審計機關(guān)逐級上報審計經(jīng)費的使用情況。使用這種經(jīng)費管理方法能夠使各級審計機關(guān)擺脫各級政府在審計經(jīng)費上的制約和約束，對于維護審計機關(guān)的獨立性，保障審計機關(guān)依法有效地履行審計監(jiān)督職責，具有重要的現(xiàn)實意義。

(三)在微觀層面上采取的措施

1、信息透明化。審計機關(guān)應(yīng)當在其網(wǎng)站或者其他地點公開審計的有關(guān)信息，如:審計的日程安排、進程、結(jié)果，讓利益相關(guān)群眾參與領(lǐng)導的經(jīng)濟責任審計等等。只有這樣審計工作才能夠接受社會監(jiān)督，公眾才能漸漸消除對審計機關(guān)的不信任感。

2、明確審計人員的法律責任。我國現(xiàn)行的《審計法》及其實施條例中缺乏經(jīng)濟處罰方面的規(guī)定;對于審計人員泄密問題，也沒有明確具體應(yīng)負法律責任的規(guī)定。建議在今后法律法規(guī)修訂時加入相關(guān)罰則部分，從而維護審計的客觀公正性、獨立性和權(quán)威性。與此同時，也應(yīng)該加強與法律法規(guī)相匹配的同業(yè)互查制度。實行同業(yè)互查是保證國家審計的獨立性和提高國家審計質(zhì)量的重要舉措之一。美國和加拿大等國對此都作了詳細規(guī)定。當前我國并沒有對實施同業(yè)互查的任何規(guī)定，建立同業(yè)互查必然促使國家審計機關(guān)嚴格按規(guī)范開展工作，努力提高審計工作質(zhì)量。

3、建立規(guī)范的審計報告格式。國家審計報告應(yīng)當借鑒CPA審計報告的格式:(1)將語言標準化，注重對客觀事實的描述而不是對其定性，以體現(xiàn)獨立性。(2)應(yīng)當增加審計責任、審計范圍、程序等內(nèi)容。

三、結(jié)束語

長期以來，國家審計的獨立性是一個不斷地被專家、學者所研究的課題，對于我國的國家審計而言，國家審計體制必須加以改革，這點實際已經(jīng)在審計理論界和實物界基本達成共識，但如何改變眾說紛紜。本文對影響國家審計機構(gòu)獨立性的組織因素、經(jīng)濟獨立性的因素、人員獨立性的因素，以及其他微觀層面的影響因素進行分析，最終得出解決這些因素中存在的問題的方法有:建立“雙軌制”體制，設(shè)立國家審計專項經(jīng)費，和其他微觀層面上采取的措施。

參考文獻:

1、楊肅昌.中國國家審計問題與改革[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2004.

2、吳聯(lián)生.政府審計隸屬關(guān)系評價模型——兼論我國政府審計隸屬關(guān)系的改革[J].審計研究，2002(6).

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(作者單位:華東交通大學經(jīng)濟管理學院)