郭振宗

[摘 要]在增加農業(yè)補貼政策“增量”的同時，對現(xiàn)有補貼政策重新審視并做必要調整也是十分必要的，應重新審視并調整農業(yè)產業(yè)化補貼政策、種糧直補政策、大型農機具購置補貼政策，且不應把農業(yè)補貼政策作為解決農業(yè)發(fā)展、糧食安全、農民增收等問題的主要手段。

[關鍵詞]農業(yè)補貼 重新審視 調整政策

完善農業(yè)補貼政策是建立農業(yè)支持保護制度的重要內容，也是建立現(xiàn)代農業(yè)、促進農民增收的有效途徑。早在20世紀90年代，各級政府就出臺了農業(yè)產業(yè)化補貼政策，2004年又出臺了“三項”補貼政策，即種糧農民直補、良種補貼、大型農機具購置補貼，2006年進一步完善為“四項”補貼政策，即在前三項補貼的基礎上增加了農資綜合補貼。

黨的十七屆三中全會及2009年中央“一號文件”都明確提出要健全農業(yè)補貼制度，擴大補貼范圍，提高補貼標準，表明了中央增加農業(yè)補貼政策“增量”的趨向，這無疑是十分正確和必要的。但是，在增加農業(yè)補貼政策“增量”的同時，對現(xiàn)有補貼政策方向、結構進行重新審視并做必要調整也是十分必要的，后者和前者一樣重要。

首先，需重新審視并調整農業(yè)產業(yè)化補貼政策。目前對農業(yè)產業(yè)化補貼的主要做法是，中央和地方政府相關部門分別確定龍頭企業(yè)并給予財政補貼。但這種做法卻存在明顯缺陷：一是謀求成為龍頭企業(yè)并獲取政府補貼成了企業(yè)追求的主要目標，而達到此目標的企業(yè)能對農戶有多大帶動作用卻具有很大不確定性；二是政府部門取代市場和農戶成了鑒別企業(yè)優(yōu)劣的主體。由此帶來的結果是，補貼龍頭企業(yè)有效果，但卻低效率。已經有相關實證研究證明了這一結論。因此，農業(yè)產業(yè)化補貼政策應作必要調整，對于對農戶具有較大帶動作用又確有補貼必要的企業(yè)，政府可給予適當補貼，一般情況下應以給予優(yōu)惠政策為主，比如稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠等。政府應把補貼重點適度轉向農戶，依據(jù)農戶參與農業(yè)產業(yè)化的程度及實際需要，制定補貼標準并給予補貼，以增強農戶參與農業(yè)產業(yè)化的動力和能力。

其次，需重新審視并調整種糧直補政策。實行種糧直補對提高農民種糧積極性、增加農民收入、保障糧食安全具有重要意義，但卻對調整農業(yè)結構產生了負面影響。國家實行種糧直補后，許多農民感覺種糧“有利可圖”，種糧積極性提高，但調整農業(yè)結構的積極性明顯降低，甚至一些已經進行了農業(yè)結構調整并從事經濟作物、特色產品生產經營的農民，又改為種植糧食，制約了農業(yè)結構調整進程。特別是一些地方對于一些更適合種植經濟作物的地區(qū)，為了提高農民種糧積極性、擴大糧食種植面積，確定的補貼標準還要高于糧食種植地區(qū)，這就加大了農業(yè)結構調整的難度。日本在這方面的有教訓值得我們汲取，比如日本為了維持稻谷的生產經營和自給率，對稻谷生產進行大量補貼，不僅付出了巨大的財政補貼成本，而且造成農產品生產結構長期得不到改變，造成一方面稻谷生產過剩，一方面其它作物自給不足。比如，日本的稻谷自給率在1985年高達105%，到2000年略有下降，也在95%以上，而小麥、豆類、蔬菜、水果的自給率分別由1985年的14%、8%、95%和76%，下降為2000年的9%、3%、84%和49%，農業(yè)生產結構出現(xiàn)了調整不動的局面。因此，我國應調整種糧直補政策，補貼目標既要促進農民增收、保證糧食供給和安全，又要有利于農業(yè)結構調整?？蓪m合種植糧食和適合種植經濟作物的地區(qū)進行分類，在此基礎上，或者只對適合種植糧食的地區(qū)進行種糧補貼，或者根據(jù)不同地區(qū)實際，對適合種植糧食和適合發(fā)展特色經濟的地區(qū)分別確定補貼標準并給予補貼。調整后的補貼政策，既能確保糧食供給和安全，又不至于影響到農業(yè)結構調整的大方向，也在一定程度上避免了因為補貼種糧農民較多而出現(xiàn)糧食在一定時期內過剩的問題，應該說更具有長期性。

再次，需重新審視并調整大型農機具購置補貼政策。按照現(xiàn)行政策，凡糧食播種面積達到一定規(guī)模的地區(qū)，均按照大型農機具實際購置價格的一定比例給予補貼。但此政策在調動農民購置大型農機具的同時，也容易導致農戶在擁有農機具上的“小而全”以及生產經營成本的提高。在這方面日本也有教訓，也值得我們汲取。由于日本人與資源尤其人地矛盾非常突出，在現(xiàn)代化初期對機械化的要求不是很迫切，所以，日本農業(yè)機械化的起步晚于生物技術現(xiàn)代化，但在政府大力支持下，在很短時間內就使農戶機械裝備達到很高水平。農戶或農民集體和農協(xié)購買拖拉機、插秧機、聯(lián)合收割機、大型加工、灌溉、施肥設備等，都可以得到中央政府和地方政府30-50%的補貼，這大大提高了農戶購買現(xiàn)代機械設備的積極性，在較短時間內就實現(xiàn)了農業(yè)機械化。盡管日本農戶機械裝備程度很高，但非常不經濟，如1975-1984年，日本戶均農業(yè)產值增加了777萬日元，而經營費用卻增加了858萬日元，為此政府又不得不對農戶實行收入補貼，使政府背上沉重的財政負擔。因此，我國應對大型農機具購置補貼政策進行調整，對于購置大型農機具自用的農戶降低甚至取消補貼，而對于購置大型農機具達到一定數(shù)量并用于社會化服務的農戶加大補貼力度。如此調整，一方面在不提高農戶經營成本的前提下仍然可以達到提高農業(yè)機械化水平的目的，另一方面又可以大大提高農業(yè)生產經營的農機社會化服務水平。

最后，農業(yè)補貼不能作為解決農業(yè)發(fā)展、糧食安全、農民增收等問題的主要手段。從短期來看，我國農業(yè)補貼的實際效果是有限的。比如在促進農民增收上，各項補貼總計不過使農民每畝土地增收百元左右，而這百元左右的增收早已被農業(yè)生產經營成本的快速上漲所抵消。當然，我們可以通過擴大補貼范圍、大幅度提高補貼標準，使補貼收益在抵消生產經營成本上漲后使農民獲得“凈增收”，但過高的補貼成本又有可能讓各級政府難以承受。美國、西歐、日本等國的財力是我國的幾倍甚至十幾倍，而且是95%以上的人口在補貼不到5%的人口，政府尚且不堪重負，更何況農業(yè)人口占近60%、財力非常有限的我國。

從長期來看，實行農業(yè)補貼并不斷擴大補貼范圍、提高補貼標準，最終結果極有可能使我國重蹈日本“高補貼、高成本、高補貼”的覆轍。另外，我國農業(yè)補貼政策特別是糧食補貼政策，是在糧食生產處于“低谷”時出臺的，那么如果將來出現(xiàn)糧食過剩，補貼政策的“剛性”特征會使政府處于“取消不行”、“不取消也不行”的“兩難選擇”困境。

因此，農業(yè)補貼不能作為解決農業(yè)發(fā)展、糧食安全、農民增收等問題的主要手段，尤其是不能作為長期手段，而要真正解決農業(yè)發(fā)展、糧食安全、農民增收等問題，應主要依靠增加農業(yè)基礎性投入，如農業(yè)基礎設施建設投入、農業(yè)科技研究與推廣投入等。當然，目前各級政府在實行農業(yè)補貼政策的同時也高度重視農業(yè)基礎性投入，但投入力度不夠、落實不到位等問題也確實存在，否則就不會在一些地區(qū)仍然存在諸如“旱不能灌、澇不能排”、農業(yè)科技推廣“線斷網破”等現(xiàn)象。