張慧英

我國自主辦學(xué)的實踐起于古代私人開辦的私學(xué)，但現(xiàn)代意義上的自主辦學(xué)觀念，實際起自于西方近代大學(xué)的辦學(xué)實踐，而真正給中小學(xué)以一定辦學(xué)自主權(quán)的潮流，則源自20世紀(jì)70年代末期，這一行動在西方國家一般就被稱作校本管理。中國內(nèi)地學(xué)校自主辦學(xué)的實踐由1985年以“兩權(quán)分離”為指導(dǎo)思想的教育改革開始，主要表現(xiàn)為辦學(xué)的自主方式、空間拓展途徑和辦學(xué)模式的多元化。其中，校長負責(zé)制作為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制改革的產(chǎn)物，對于自主辦學(xué)的開展具有不可低估的作用。在最初的幾年中。我國的自主辦學(xué)往往在私人、民辦學(xué)校，尤其是民辦高校開展得比較深入，因為這些學(xué)校享有較大的自主空間，后來，隨著改革的深入和推進，公立中學(xué)也提出了辦學(xué)自主權(quán)下移的要求，重新確定政府與學(xué)校的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，拓展了學(xué)校辦學(xué)的自主空間，提高了辦學(xué)效益，使公立學(xué)校逐漸由“計劃”走向了“市場”，形成了自己的辦學(xué)特色，為我國的辦學(xué)體制領(lǐng)域積累了大量的實踐經(jīng)驗。

進入20世紀(jì)90年代后期，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，教育能否市場化運行也成為一個新的爭論熱點。而事實上，教育的市場化運行在具體的實踐中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如改革公立學(xué)校的辦學(xué)體制和規(guī)模，推動私立學(xué)校的發(fā)展，擴大家長和學(xué)生的教育選擇權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部管理機制等。其中，我國的公立中小學(xué)、民辦學(xué)校在自主辦學(xué)的過程中能否進一步理順各種權(quán)責(zé)關(guān)系、能否進一步擴大教師的參與決策機會、能否形成學(xué)校自我培訓(xùn)基地都是有待于思考和解決的現(xiàn)實問題。

一、我國學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律規(guī)定及其意義

1我國辦學(xué)自主權(quán)的法律規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國教育法》等教育法律法規(guī)，法律賦予學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)并不簡單地等同于民法或行政法上的權(quán)利，它是學(xué)校在法律上享有的，為實現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨立自主地進行教育教學(xué)管理，實施教育活動的資格和能力，這也是學(xué)校和其他教育機構(gòu)的基本權(quán)利。具體涉及：學(xué)校及其他教育機構(gòu)可根據(jù)教學(xué)大綱、教學(xué)計劃和課程標(biāo)準(zhǔn)，自主開展教育教學(xué)活動、生產(chǎn)活動、科技活動，發(fā)展體育和增進健康的活動，藝術(shù)活動和社會活動等；學(xué)校及其他教育機構(gòu)有權(quán)聘任符合學(xué)校教育教學(xué)需要的教師和員工；教育教學(xué)經(jīng)費和設(shè)備是學(xué)校開展教學(xué)活動的基本物質(zhì)保障，學(xué)校及其他教育機構(gòu)有權(quán)自主管理和使用。據(jù)此，所謂自主辦學(xué)，應(yīng)該指學(xué)校不受政府的行政控制，根據(jù)法律和社會需要，獨立地舉辦學(xué)校、進行決策和開展各項工作，特別是具有獨立決定辦學(xué)目標(biāo)、人員聘任、財產(chǎn)管理、課程設(shè)置和教學(xué)管理的權(quán)利。

學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)就其本質(zhì)而言是一種專門權(quán)力，也是其作為一個承擔(dān)教育教學(xué)任務(wù)的社會機構(gòu)的專有權(quán)利，它要求學(xué)校在行使辦學(xué)自主權(quán)時，必須符合國家和社會的公共利益，必須貫徹國家的教育方針，遵守法律、法規(guī)和政令。不得違反規(guī)定濫用權(quán)力，也不得隨意放棄和轉(zhuǎn)讓這種權(quán)力。其中不得放棄和不可轉(zhuǎn)讓的特點，從根本上確立了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的公共權(quán)力的屬性，即如果學(xué)校存在違法違規(guī)行為，進而危害到國家和社會的公共利益，主管機關(guān)就可以剝奪學(xué)校的某項辦學(xué)自主權(quán)。由此可見，作為一項法律授權(quán)，辦學(xué)自主權(quán)的范圍和權(quán)限應(yīng)該遵循著特殊的法律規(guī)定性，學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)不是無條件的，更不是絕對的。有其必需的邊界和限制，而這些規(guī)則和限制又是以保證學(xué)校自主發(fā)展為基本前提的。

關(guān)于學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律限定，有學(xué)者認為包括以下兩個基本方面：一是學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)被嚴格限制在教育教學(xué)活動領(lǐng)域，二是排除了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)延伸到其他領(lǐng)域的可能性。如我國的教育法并沒有賦予學(xué)校行政管理的權(quán)能，所以，即使學(xué)校實際上會在不同程度上行使了相應(yīng)的權(quán)力。但這種情況也只能理解為政府對學(xué)校的授權(quán)，而不能被視為學(xué)校自身的基本權(quán)利。而作為一種授權(quán)，就意味著政府可以收回授權(quán)，同時政府也要求學(xué)校必然接受政府的相關(guān)監(jiān)督。

2學(xué)校具有一定辦學(xué)自主權(quán)的意義

一定程度的自主辦學(xué)是提高學(xué)校管理效能的重要途徑，因為：(1)國家對資源的提取、分配、供給能力是有限的，需要學(xué)校合法地自行補充以提高學(xué)校教育質(zhì)量和發(fā)展水平。(2)在適應(yīng)社會需要進行教育改革創(chuàng)新方面，國家的能力有一定局限，有時還滯后于現(xiàn)實的需要，一個學(xué)校則可能根據(jù)實際情況和發(fā)展需要，掌握設(shè)計、自我發(fā)展，成為教育改革或新政策形成的先驅(qū)。(3)辦學(xué)自主權(quán)是學(xué)校特色的溫床。學(xué)校的自主發(fā)展是學(xué)校能動性和創(chuàng)造性得以發(fā)揮的前提，學(xué)校沒有自主權(quán)就沒有了探索的空間，也就會僵化和封閉，就不可能產(chǎn)生辦學(xué)特色。(4)從教育行政部門運行的機制看，不給學(xué)校以一定辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校就可能走向“無事忙”的低效集權(quán)，妨害學(xué)校效能的真正發(fā)揮。(5)從學(xué)生自主發(fā)展的目標(biāo)要求上看，學(xué)校只有擁有辦學(xué)的自主權(quán)，才可能真正從培養(yǎng)創(chuàng)新人才的活動特點出發(fā)，充分發(fā)揮教師和學(xué)生的主體精神，提高人才培養(yǎng)的質(zhì)量，使學(xué)生得到全面發(fā)展。

二、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使過程中存在的問題

學(xué)校具有一定的辦學(xué)自主權(quán)是必要的，同時又有法律規(guī)定上和實際運行中的限度，那么在必要的規(guī)則限度面前，我國當(dāng)前學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)在實踐過程中還存在哪些有待解決的問題?

1政府和學(xué)校的法律關(guān)系

我國新時期所實行的學(xué)校自主辦學(xué)，是與政治、經(jīng)濟體制改革相配套的辦學(xué)體制的一場革命，盡管涉及的是宏觀教育管理體制的改革，主要是政府體制以內(nèi)的教育職責(zé)權(quán)限的逐級下移，但對涉及政府和學(xué)校之間的職責(zé)權(quán)限的劃分卻不是很明確。在這個問題上，存在兩種根本對立的觀點，一種戲稱為“婆媳關(guān)系論”，認為政府是學(xué)校舉辦者，它們之間的關(guān)系就是控制與服從的關(guān)系，除此沒有第二種選擇；另一種觀點認為，按照政事分開的現(xiàn)代政治管理原則，學(xué)校應(yīng)該在法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的范圍內(nèi)，享有辦學(xué)自主權(quán)。

關(guān)于政府和學(xué)校的關(guān)系。從法理上看，政府應(yīng)該是公立中小學(xué)校的舉辦者和行政管理者，這分別源自國有產(chǎn)權(quán)和國家主權(quán)兩方面的法律規(guī)定性。就前者而言，政府作為公立學(xué)校的舉辦者和投資者，理應(yīng)擁有基于產(chǎn)權(quán)之上的經(jīng)費和人事權(quán)，包括政府通過對學(xué)校劃撥經(jīng)費和監(jiān)督經(jīng)費使用，制定公立中小學(xué)的章程(相當(dāng)于學(xué)校內(nèi)的法律)，任命學(xué)校決策機構(gòu)成員，核準(zhǔn)或者任命校長等內(nèi)容；政府在人事管理上主要是通過組織設(shè)置和人員配備，選拔所屬學(xué)校校長，協(xié)助選拔學(xué)校副職，對學(xué)校人事管理進行監(jiān)督等活動來實現(xiàn)對公立中小學(xué)校的人事控制。就后者而言，國家主權(quán)確定了政府對學(xué)校的一般管轄和業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)力，即政府是公立中小學(xué)校行政管理的權(quán)力主體，包括有規(guī)劃與立法、制定標(biāo)準(zhǔn)、評估與監(jiān)督、審批新建學(xué)校、業(yè)務(wù)管理等，這是政府對內(nèi)管轄權(quán)在教育領(lǐng)域中的具體實現(xiàn)。當(dāng)然，從管理方式上看，政府已經(jīng)從“行政方式”逐漸過渡到了“法治方式”，并且已經(jīng)賦予了學(xué)校越來越多的決策權(quán)。

事實上，我國政府對不同類型、層次的教育機構(gòu)應(yīng)該采用不同的監(jiān)控內(nèi)容和方式。公立中小學(xué)校的宗旨在于

提供基礎(chǔ)性的教育教學(xué)服務(wù)，保障義務(wù)教育的實現(xiàn)，使任何公民實現(xiàn)受教育的權(quán)利，其教育服務(wù)具有公共性，是一種公共服務(wù)。為保障其公共服務(wù)的實現(xiàn)和正常運行，法律法規(guī)授予學(xué)校一項“專門權(quán)力”——辦學(xué)自主權(quán)。當(dāng)然，如前文所述，這里的辦學(xué)自主權(quán)以完成學(xué)校的基本任務(wù)為前提和歸宿，嚴格限制在教育教學(xué)活動領(lǐng)域，具有公共權(quán)力的屬性。對于私立學(xué)校而言，如果其產(chǎn)權(quán)完全歸屬于其投資主體，投資主體依法享有對私立學(xué)校財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)和處理權(quán)，與之相應(yīng)，政府不能代表國家對私立學(xué)校行使基于其產(chǎn)權(quán)之上的種種權(quán)利。但是，由于私立學(xué)校本身具有公共性質(zhì)，從而政府也就有權(quán)依法對其教育教學(xué)活動的合法性實施監(jiān)督。

2學(xué)校的法人資格問題

學(xué)校接受政府的某些行政授權(quán)，擁有內(nèi)部管理權(quán)和辦學(xué)自主權(quán)。是提供教育服務(wù)的教學(xué)機構(gòu)而不是政府附屬的行政機構(gòu)，應(yīng)該是獨立地享有法律規(guī)定的權(quán)利和承擔(dān)法律規(guī)定的義務(wù)的辦學(xué)實體，具有獨立的法律地位。但事實上，公共中小學(xué)是否具有明確的法人資格，還是一個尚未解決的現(xiàn)實問題，西方發(fā)達國家一般都是給予大學(xué)更多的辦學(xué)自主權(quán)以明確其更多的責(zé)任，而中小學(xué)的法人資格也并不十分明確，因為作為義務(wù)教育階段的公立中小學(xué)一般也不可能完全脫離政府監(jiān)督而自主辦學(xué)。同時，在改革開放的市場經(jīng)濟條件下，學(xué)校與各種社會力量的聯(lián)系和互動越來越頻繁，追求自身利益最大化的傾向有可能使學(xué)校發(fā)展偏離正確方向，因此政府對學(xué)校不進行必要的調(diào)控也是不行的，在這個問題上，發(fā)達國家和地區(qū)的政府在實施一系列推進學(xué)校自主辦學(xué)的措施后，通過經(jīng)濟、法律、評價等手段進行監(jiān)控的力度還是比較大的。也就是說，學(xué)校擁有辦學(xué)自主權(quán)后，政府依然需要對學(xué)校進行管制(管理)，這是政府與學(xué)校的法律關(guān)系的性質(zhì)所決定的，而且也是一種客觀需要，因為學(xué)校也會出現(xiàn)機會主義行為。從理論上講，權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任是對等的，政府放權(quán)給學(xué)校，學(xué)校獲得的不僅有權(quán)利(力)，還有義務(wù)和責(zé)任。既然有義務(wù)和責(zé)任，就需要政府對學(xué)校履行義務(wù)的職責(zé)的情況進行監(jiān)管、監(jiān)控、監(jiān)督。

3公立學(xué)校的擇校問題

進入20世紀(jì)90年代后期，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，我國在教育成本負擔(dān)方面，出現(xiàn)了責(zé)任的分散化的市場取向改革，在市場化運行的過程中，要求學(xué)校能夠根據(jù)市場的需要而自行決定資源的配置、課程的設(shè)置，教師的培訓(xùn)和考核。但我國《教育法》第25條就明確規(guī)定學(xué)校的非營利化性質(zhì)，學(xué)校首先是公益性的服務(wù)機構(gòu)。那么，在教育質(zhì)量的不均衡已經(jīng)成為社會問題的情況下，基礎(chǔ)教育階段是否能允許學(xué)生在公立學(xué)校中自由選擇學(xué)校就讀?義務(wù)教育階段是否絕對不允許學(xué)校以某種理由或形式向?qū)W生收取學(xué)費?人們對這些問題的看法各執(zhí)一端。基于集權(quán)和壟斷是學(xué)校教育質(zhì)量下降的根源的認識，提高學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量的最佳途徑就是打破壟斷、引入競爭，給家長以充分的教育選擇權(quán)，從法律上講，家長有選擇子女就讀學(xué)校的權(quán)利和自由。而從理想的理論角度看，擇校擴大了學(xué)生、家長、教師三者的教育選擇權(quán)，有利于教育的多元健康發(fā)展?；诿课粚W(xué)生發(fā)展的無限可能性和每所學(xué)校辦學(xué)的多樣性，兩者的和諧匹配有利于學(xué)生的身心發(fā)展和學(xué)校的良性循環(huán)，但這都有賴于一個科學(xué)可行的擇校制度的建立和實踐層面的切實執(zhí)行。從現(xiàn)實的角度看，現(xiàn)行的擇校行為卻大大違背了“擇?！钡睦硐氤踔裕浔憩F(xiàn)出的功利價值趨向，非但沒有提高教育質(zhì)量、滿足民眾多樣的教育需求和體現(xiàn)教育公平原則，反而惡化了原本良性的教育環(huán)境，加劇了本已存在的教育不均衡現(xiàn)象，造成了更大的教育不公平，以錢擇校、以權(quán)擇?，F(xiàn)象屢見不鮮，教育作為社會和諧的調(diào)節(jié)器作用沒有彰顯。

有觀點因此認為，即便市場機制進入教育領(lǐng)域后，政府依然有管制教育的職責(zé)，維護教育的公益性的義務(wù)。政府在培育、發(fā)展和規(guī)范教育市場中有著不可替代的作用，其責(zé)任是規(guī)范市場運行秩序，制定有利于教育市場發(fā)展與規(guī)范的“游戲規(guī)則”，糾正市場功能缺陷和市場失效的消極效應(yīng)，關(guān)注弱勢群體和貧困地區(qū)教育，縮小差距，創(chuàng)造教育領(lǐng)域平等競爭的環(huán)境和條件，推進教育公平。

為了防止混亂，大多數(shù)國家曾經(jīng)是采用一刀切的辦法，以政府許諾加大對后進校的投入和管理來完成，不允許擇校和收費，但在實踐中又遏止不住。我國情況也大致如此，甚至更為困難，因為政府的教育資金投入和管理能力有限。既然如此，能否以利益機制引導(dǎo)學(xué)校和社會同心協(xié)力改造好學(xué)校呢?這也都對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的如何行使提出了難題。

4辦學(xué)自主權(quán)的具體落實問題

毋庸置疑，學(xué)校，尤其是公立中小學(xué)在自主辦學(xué)的過程中能否進一步理順各種權(quán)責(zé)關(guān)系，能否進一步擴大教師參與決策的機會，形成學(xué)校自我培訓(xùn)基地也都是有待于解決的管理上的難題。有一種觀點認為，學(xué)校作為社會系統(tǒng)中的一個因素，不僅受其他許多環(huán)境因素的制約，還對其他因素產(chǎn)生影響。在互動的過程中，學(xué)校需要認識到必須適應(yīng)社會的要求，而社會也應(yīng)該理解和適應(yīng)學(xué)校的新特點、新功能和新要求，由于利益的融合而推動各個方面認識的一致和目標(biāo)協(xié)調(diào)，進而為學(xué)校自主辦學(xué)的寬松環(huán)境奠定基礎(chǔ)。學(xué)校自主辦學(xué)地位的形成因此需要學(xué)校能動地、創(chuàng)造性地開展工作，充分發(fā)揮其主體性，而這在一定程度上取決于學(xué)校的自我定位、自我發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性與適當(dāng)性，辦學(xué)自主權(quán)的真正適用和有效行使的實質(zhì)也正在于此。

當(dāng)然，如何切實落實中小學(xué)校的校長責(zé)任制度，也涉及了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的落實問題。我國普通中小學(xué)校的校長一般都擁有學(xué)校管理的具體決策權(quán)和指揮權(quán)，這就存在一個校長如何行使自主權(quán)的問題，因為校長行使自主權(quán)力并不意味著校長的獨斷，必須有制約這種權(quán)力的措施，如嚴格的民主程序、仲裁機構(gòu)的建立等，比如，如何靈活恰當(dāng)?shù)靥幚砗脤W(xué)?！耙话咽帧迸c黨支部書記之間的關(guān)系問題；如何發(fā)揮校務(wù)委員會的監(jiān)督、審議職能；如何在工資改革上處理好學(xué)歷、教齡、教學(xué)業(yè)績、職稱的關(guān)系和權(quán)重；如何解決拖欠教師工資的問題；如何解決民辦教師問題；教師的流動與穩(wěn)定性問題；如何解決流動教師的戶口問題等等。

總之，中小學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)是法律所賦予的，因此學(xué)校的自主管理權(quán)必然是有限的，學(xué)校的自主也是有限自主。政府對中小學(xué)校的放權(quán)和政府對學(xué)校的管制應(yīng)該同時加強，否則，必然產(chǎn)生權(quán)利(力)和義務(wù)的不均衡，會帶來新的問題和混亂。

(責(zé)任編輯付一靜)