梅曉東

新刑法第三百九十二條,國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或者玩忽職守,致使公共財(cái)產(chǎn),國(guó)家人民利益遭受重大損失的處罰以下有期徒刑。本法另有規(guī)定的依照規(guī)定,刑法的修改對(duì)職務(wù)犯罪主體又有了新的界定,但在司法實(shí)踐中,犯罪主體必須是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,經(jīng)過(guò)司法實(shí)踐又將國(guó)家工作人員納入犯罪主體范疇。但村集體工作人員瀆職犯罪,造成巨大損失的,確因主體不夠無(wú)法認(rèn)定,致使村級(jí)職務(wù)犯罪成為盲點(diǎn),為此闡明個(gè)人觀點(diǎn)如下:

一、刑法規(guī)定

刑條第93條明確規(guī)定國(guó)家工作人員,是指在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,國(guó)有公司、企業(yè)事業(yè)單位,人民團(tuán)體委托國(guó)家機(jī)關(guān),國(guó)有公司、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)人員以及其他依照法律從事公務(wù)人員,以國(guó)家工作人員論。

那么,我們說(shuō),通常意義上“公務(wù)”是對(duì)一切公共事務(wù)的統(tǒng)稱(chēng),既包括國(guó)家范圍內(nèi)的公務(wù)行為,也包括非國(guó)家范圍的社企性質(zhì)的公務(wù)刑法應(yīng)該避免存在不確定概念,事實(shí)上刑法條文在“公務(wù)”的表述方法上也明確設(shè)定“公務(wù)”全文射程,現(xiàn)部份集體組織工作人員也被國(guó)家公務(wù)員所吸納,那么,公務(wù)員概念是和國(guó)家工作人員密切聯(lián)系在一起的,這顯然意味著公務(wù)的范圍。當(dāng)然,對(duì)于這兩個(gè)概念我們不能循環(huán)論證,但是可以提供我們分析問(wèn)題方向。

對(duì)于范圍主體要件而言,如果不把握主體的關(guān)敘性特征,就無(wú)法避免司法認(rèn)定和操作迷茫。

例如:某村有一屯長(zhǎng),在該村土地被省級(jí)公路占用補(bǔ)償?shù)臋C(jī)會(huì),占用公款3萬(wàn)多元,長(zhǎng)期不還。經(jīng)調(diào)查該屯長(zhǎng)是上屆村委會(huì)主任臨時(shí)任用的屯負(fù)責(zé)人,沒(méi)有經(jīng)過(guò)村兩委會(huì)議討論任命,沒(méi)有經(jīng)村民選舉,該人無(wú)權(quán)履行公務(wù)行為。但實(shí)際上他確將國(guó)家給村上的征地補(bǔ)償占為己有。如果按照全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于<中華人民共和國(guó)刑法>第九十三條第二款的解釋》應(yīng)將此定性為貪污,因?yàn)樵撏烷L(zhǎng)侵犯的客體屬于村官侵犯七種財(cái)產(chǎn)之一的土地補(bǔ)償款;但公安機(jī)關(guān)在案件管轄權(quán)上提出了異議,公安機(jī)關(guān)認(rèn)為此案應(yīng)屬于侵占,因?yàn)樵撏烷L(zhǎng)不是正式由鎮(zhèn)村委托,也不是正式經(jīng)村民選舉后經(jīng)村支部和村委會(huì)議任命的。所以他履行職務(wù)的合法性存在疑義。應(yīng)以職務(wù)侵占罪定性較為合理。此案一度引起廣泛爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為,村內(nèi)黨組織是國(guó)家最基層的政權(quán),村黨支部書(shū)記可以經(jīng)過(guò)黨員兩推一選,也可以經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命,但是村委會(huì)是在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的自治性組織,但實(shí)際履行的職責(zé),是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下,管理村民和事務(wù),是實(shí)際協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使管理職能的最基層組織也是具有法定性、公務(wù)性、集體性、職務(wù)性、政策性的特點(diǎn)。

為此,我認(rèn)為應(yīng)將村組織人員侵犯國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)犯罪納入檢察機(jī)關(guān)管范圍。

2002年立法解釋在對(duì)瀆職罪主體界定時(shí),采用了如下主要語(yǔ)言,從事公務(wù)的人員,在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí),有瀆職行為的,構(gòu)成犯罪的,依照刑法有關(guān)瀆職犯罪規(guī)定追究刑事責(zé)任,這是立法解釋突出了瀆職犯罪的三項(xiàng)條件:(1)公務(wù)要素;(2)職權(quán)要素;(3)權(quán)源要素。立法解釋指明了從事公務(wù)的人員是主體的公務(wù)要素,也是瀆職主體的前提條件;行駛職權(quán)則是職權(quán)要素,這是對(duì)公務(wù)行為的進(jìn)一步限定,代表國(guó)家機(jī)關(guān)是權(quán)源要素,是對(duì)前述公務(wù)要素的說(shuō)明。

公務(wù)要素是瀆職犯罪主體的前提條件,實(shí)際上,瀆職犯罪是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)正常管理秩序的背離,而管理秩序主要通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)行為形成,缺少公務(wù)行為載體將使瀆職犯罪主體成為“無(wú)本之源”,該公務(wù)要素應(yīng)該有兩層含義:(1)公務(wù)要素的認(rèn)定來(lái)取行為外觀的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),只要具有公務(wù)行為的外觀,就應(yīng)該認(rèn)為公務(wù)行為的成立,即使其不具備組織內(nèi)部規(guī)定的公務(wù)行為成立的程序或者條件,但是只要具備有外部客觀標(biāo)準(zhǔn)就可以視為成立。

職權(quán)要素是瀆職主體核心要素,這要素瀆職犯罪主體從事公務(wù)權(quán)限的界定,在大多數(shù)的公務(wù)行為中,職權(quán)要素既是從事公務(wù)行為的資格,又是決定公務(wù)行為最終效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié),在很多情況下,職務(wù)要素和公務(wù)要素是重合的,但是在一些公務(wù)行為中,公務(wù)行為必須由多個(gè)職權(quán)行為組合,職權(quán)要素表現(xiàn)為可以影響公務(wù)的檢查權(quán),移送權(quán)、遣義權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán),此時(shí)的職權(quán)要素就成為決定瀆職犯罪主體成立與否的關(guān)鍵要素。

2006年7月26日《最高人民檢察院關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》在附件部分規(guī)定:在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān),人民政協(xié)機(jī)關(guān)從事公務(wù)的人員,視為國(guó)家工作人員。

遺憾的是,該附則部分對(duì)民主黨務(wù)機(jī)關(guān)中,從事公務(wù)人員是否能夠構(gòu)成瀆職犯罪的主體和村級(jí)集體工作人員因玩忽職守,濫用職權(quán)給國(guó)家人民,集體帶來(lái)巨大損失能否構(gòu)成瀆職犯罪主體都沒(méi)有進(jìn)行規(guī)定,從我國(guó)的實(shí)際情況而言,這些組織中工作人員濫用職權(quán),玩忽職守依然可以給國(guó)家人民、集體造成嚴(yán)重的損失,附則及有規(guī)定這些人員是瀆職犯罪主體。這是司法解釋的疏漏,有待日后補(bǔ)正。但是這類(lèi)人員有部分被明確界定為公務(wù)員,以公務(wù)員的定義而言,這類(lèi)人員應(yīng)該也是瀆職犯罪的主體。

2002年12月28日,九屆人大常務(wù)委會(huì)第三十一次會(huì)議作出了關(guān)于瀆職罪主體解釋的決定,該解釋規(guī)定,在依照規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中的從事公務(wù)的人員,或者在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)人員,或者雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制,但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)人員,在代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí),有瀆職行為,構(gòu)成犯罪的,依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任,從這一解釋來(lái)看瀆職罪主體以職查論,其特點(diǎn)和范圍是:

1.瀆職罪主體以職查論進(jìn)行界定,即不管是否屬于正式編制的國(guó)家機(jī)關(guān)人員,但只要進(jìn)行了國(guó)家機(jī)關(guān)人員的職權(quán),即代表國(guó)家行使職權(quán)時(shí),就應(yīng)屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員范圍,即為瀆職罪主體,這是特別需要注意是關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍問(wèn)題,根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定,國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、立法、司法、軍事等方面,涉及國(guó)家管理活動(dòng)的方方面面,因此,只要依法行使上述權(quán)力人員都應(yīng)該為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,即構(gòu)成瀆職罪主體。

2.瀆職罪的主體多元化,具體包括:

(1)在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)人員,包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)從事公務(wù)人員。

(2)在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)人員,如證券監(jiān)督管理委員會(huì),地方煙草專(zhuān)賣(mài),土地及房產(chǎn)工作人員等。

(3)在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事業(yè)務(wù)人員。

(4)雖未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制,但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)人員,如合同制,聘用人員等。

二、立法解釋高效力

這主要涉及如下兩個(gè)具體問(wèn)題:

立法解釋法律溯及力,有的同志認(rèn)為,按照刑法定的原則以及刑法有關(guān)溯及力的規(guī)定立法解釋不具有溯及力,而只要從立法解釋頒布之日起實(shí)施,其之前行為不能按立法解釋處理,這種觀點(diǎn)是不妥的。理由:一是從立法解釋性質(zhì)看,立法解釋是對(duì)有關(guān)法律規(guī)定具體含義的進(jìn)一步明確,而不是對(duì)法律修改補(bǔ)充。瀆職犯罪主體立法解釋就是對(duì)刑法關(guān)于瀆職罪主體范圍和含義的說(shuō)明。具體化,便于實(shí)際操作。二是從立法解釋產(chǎn)生根據(jù)看,刑法立法解釋,但一定意義上說(shuō)是母法,立法解釋的效力適用于刑法施行期間,對(duì)于刑法實(shí)施后和在立法解釋為準(zhǔn),因此,在司法實(shí)踐中,如果最高法院或最高檢察院的有關(guān)瀆職非主體解釋多立法解釋不一致的,應(yīng)以立法解釋為準(zhǔn)。

三、客體

瀆職侵權(quán)以及犯罪的法律特征:

瀆職侵權(quán)犯罪的客體。瀆職侵權(quán)犯罪客體國(guó)家機(jī)關(guān),正常管理秩序或公民人身權(quán)利和民主權(quán)利。

1.瀆職權(quán)犯罪客體特征:(1)瀆職侵權(quán)犯罪客體具有客觀性特征。犯罪客體是刑法所保護(hù)的為犯罪行為所侵犯的社會(huì)關(guān)系也是客觀的,因而犯罪客體也是客觀存在的,犯罪客體反映和體現(xiàn)的犯罪的本質(zhì),瀆職侵權(quán)犯罪一經(jīng)發(fā)生和存在,就必然會(huì)對(duì)一定的社會(huì)關(guān)系造成侵害,這種侵害一經(jīng)形成,就成為了不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀實(shí)在。無(wú)論是對(duì)公民人身權(quán),民主權(quán)的侵害還是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)正常管理秩序和活動(dòng)秩序的破壞,都是不以人意志轉(zhuǎn)移的都具有客觀性特征。

2.瀆職侵權(quán)犯罪的分類(lèi)從刑法學(xué)的角度講瀆職犯罪包括兩種類(lèi)罪客體,即公民人身權(quán)利,民主權(quán)利和瀆職權(quán)類(lèi)罪客體。

侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利及客體是公民的人身權(quán)利和民主權(quán)利,它又有兩種分類(lèi)罪客體,即侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利。

瀆職罪類(lèi)罪客體是國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理秩序和活動(dòng)秩序,也有學(xué)者稱(chēng)之為國(guó)家機(jī)關(guān)的正常管理制度。

四、司法實(shí)踐中村及組織人員難以界定

例如:有一村委會(huì)主任,在即將離任時(shí),本人認(rèn)為下次換屆選舉不一定能當(dāng)選,于是將村里轄區(qū)的草原1 600畝,沒(méi)有通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)一次發(fā)包20年,該草原屬于國(guó)有性質(zhì),每畝承包價(jià)應(yīng)在120元,但村委會(huì)主任卻以每畝5元的價(jià)格發(fā)包給本村人員。給村集體和國(guó)家造成直接經(jīng)濟(jì)損失300多萬(wàn)元,待村民發(fā)現(xiàn)這一情況,但已繼成事實(shí),承包人已實(shí)際履行合同并大量撥入生產(chǎn)成本。而且承包人持有村委會(huì)主任簽字的合同和村委會(huì)的公章。如果村委會(huì)主任是國(guó)家工作人員,就要以認(rèn)定為瀆職犯罪,并撤銷(xiāo)該合同,但因其不是國(guó)家工作人員的范疇,所以導(dǎo)致無(wú)法認(rèn)定。

所以,筆者認(rèn)為,應(yīng)將瀆職犯罪主體,近一步明確和規(guī)范,應(yīng)當(dāng)將村組織人員納入瀆職犯罪的主體,防照國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭到不負(fù)責(zé)村官的侵害。導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織人員瀆職犯罪在法律上無(wú)法追究?！?(編輯/永安)