摘要：文章以浙江省海鹽縣為例，分析了在新形勢下長三角地區(qū)中小城市發(fā)展的背景、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并提出了規(guī)劃編制中存在的問題以及在規(guī)劃編制中應(yīng)突出的重點(diǎn)，提倡發(fā)揮控制功能以指導(dǎo)城市健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)型城市；規(guī)劃編制；城市特色；海鹽縣

中圖分類號：TU984文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-2374（2009）05-0084-02

根據(jù)嘉興市的發(fā)展目標(biāo)，未來5年嘉興市將基本確立作為區(qū)域交通樞紐的重要地位，成為一座以“一主五副一新城”為主框架的現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型大城市到2011年，全市城市化水平達(dá)到60%以上，到2020年，城市化水平超過70%。

海鹽縣作為這一現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型大城市主框架下的副中心該如何對自身正確定位，充分利用自身的優(yōu)勢，抓住機(jī)遇，承擔(dān)好自己在區(qū)域中的角色，使城市的發(fā)展實(shí)現(xiàn)有效的飛躍。現(xiàn)從城市規(guī)劃的編制、管理等方面作一探討。

一、海鹽縣現(xiàn)狀分析

海鹽縣位于浙北杭嘉湖平原，處在嘉興市域東部，東南瀕臨杭州灣，西與海寧毗鄰，北與嘉興秀洲區(qū)、平湖接壤，陸域總面積529.73平方公里，屬浙江省嘉興市下轄五縣市之一。

（一）背景

1．長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)聯(lián)動發(fā)展，城市區(qū)域化、區(qū)域城市化日益突出；嘉興現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)型大城市整體發(fā)展的要求。

2．交通區(qū)位條件的改變：杭州灣跨海大橋、杭浦高速、海鹽港區(qū)的建設(shè)以及各級航道的改造建設(shè)。

3．海鹽自身發(fā)展的要求：向工業(yè)化后期邁進(jìn)。

（二）面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

1．縣域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施大建設(shè)的到來。杭州灣跨海大橋極其北岸連接線、紹嘉高速跨海大橋、杭浦高速公路等的規(guī)劃建設(shè)，使海鹽成為滬－杭－蘇－甬四大城市的一小時交通運(yùn)輸中心，由交通末梢變?yōu)榻煌ü?jié)點(diǎn)的“雙刃劍”效應(yīng)。

2．全國重要核電基地所在地。核電對海鹽的經(jīng)濟(jì)總量的增長作出了重大貢獻(xiàn)，并對本地的科技、商貿(mào)、建筑行業(yè)祈起到一定推動作用，但影響了主城區(qū)向南發(fā)展。

3．城鄉(xiāng)發(fā)展相對均衡。對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有利條件，但不利于增強(qiáng)海鹽中心城鎮(zhèn)的帶動能力和集聚能力，難以形成有序的整體發(fā)展格局，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

4．新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的到來。得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢和相對低廉的文化、勞動力、土地等成本優(yōu)勢，是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的絕佳地。

二、規(guī)劃編制狀況

（一）初步形成較完整的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

2000年以來，海鹽縣的城市規(guī)劃編制工作取得了突出的成果。近年來，縣政府投入了大量的資金，分別組織編制完成了《海鹽縣城市總體規(guī)劃》、《海鹽縣域總體規(guī)劃》以及城東、城西、城南、城北、中心區(qū)控制性詳規(guī)、大橋新區(qū)控制性詳規(guī)，城區(qū)可開發(fā)建設(shè)區(qū)域控制性詳規(guī)覆蓋率達(dá)到了90%以上；完成了《海鹽縣城市交通專項(xiàng)規(guī)劃》、《海鹽縣綠地專項(xiàng)規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃；下轄各建制鎮(zhèn)完成了總體規(guī)劃的編制或調(diào)整，村莊布點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃也已完成，初步形成了縣域總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)相配套的城市規(guī)劃編制體系，為規(guī)劃審批、管理和執(zhí)法監(jiān)督提供了依據(jù)，為海鹽城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了超前服務(wù)。

（二）規(guī)劃編制方面存在的問題

1．《海鹽縣城市總體規(guī)劃》急需修編：上一輪總體規(guī)劃于2001年開始編制，于2003年編制完成。由于編制年代較早，杭州灣跨海大橋、杭浦高速、紹嘉高速、杭州灣圍墾工程等方面的不確定性或基礎(chǔ)資料的相對薄弱，使得在總體規(guī)劃編制中對城市的性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)和功能定位以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略等方面的分析研究不夠全面，內(nèi)容有所缺失，且與該輪總體規(guī)劃相配套的近期建設(shè)規(guī)劃已過時效，故海鹽城市總體規(guī)劃的修編及近期建設(shè)規(guī)劃的編制迫在眉睫。

2．部分控規(guī)的調(diào)整和完善：一是因編制的年代、設(shè)計(jì)單位的不同及時間要求等各方面的因素，原有各地塊控規(guī)不同程度存在道路管線的銜接不順暢、一些基礎(chǔ)設(shè)施沒有實(shí)現(xiàn)共享、地塊的功能定位不夠合理、在城市總體中的職能分工不明確等問題，編制的內(nèi)容和深度也未達(dá)到新的城市規(guī)劃編制辦法的要求。如城東區(qū)控規(guī)編制時尚無圍墾項(xiàng)目，故沒有涵蓋圍墾區(qū)；城南新區(qū)和城西區(qū)的次干道和支路在道路定位、路幅、管線綜合方面存在問題等。二是對城市肌理及城市特色的研究缺乏?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃過分追求“可操作性”，只滿足開發(fā)建設(shè)的基本功能，而對城市景觀和人的行為環(huán)境較少涉及。由于沒有與城市設(shè)計(jì)很好地結(jié)合，易造成城市景觀混亂，城市特色消失。三是控制性詳細(xì)規(guī)劃編制時忽略整體控制，只專注地塊控制，妥協(xié)于市場選擇的無序性和隨意性，造成規(guī)劃管理的混亂；且由于缺少對政策與經(jīng)濟(jì)的研究，使規(guī)劃成果缺乏科學(xué)依據(jù)。為了增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性、可行性、可操作性，必須在城市規(guī)劃編制階段加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)分析工作，使城市規(guī)劃具有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。四是在規(guī)劃編制過程中，對控制指標(biāo)的制定重視不夠。導(dǎo)致控制指標(biāo)直接套用國家、省、市有關(guān)規(guī)范、規(guī)定等，或憑“拍腦袋”制定控制指標(biāo)，而缺乏認(rèn)真、仔細(xì)地研究。因此規(guī)劃編制缺少技術(shù)支撐，規(guī)劃深度不夠。如：居住用地的建筑密度、容積率等指標(biāo)按照國家規(guī)范《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》相應(yīng)指標(biāo)直接確定，而不考慮規(guī)劃地塊的用地面積大小以及所處的位置。五是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控規(guī)編制還未全面展開，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性和可變性較大。所以在縣域總規(guī)和城市總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，應(yīng)對各控規(guī)進(jìn)行梳理、調(diào)整和完善和補(bǔ)充。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)總規(guī)的調(diào)整和完善：在縣域總規(guī)的指導(dǎo)下，根據(jù)縣域總規(guī)所確定的空間發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，進(jìn)一步明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位和職能，在規(guī)劃政策方面加強(qiáng)對重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持力度。根據(jù)長三角地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展特點(diǎn)和海鹽地域面積小，人口規(guī)模小的實(shí)際情況和交通發(fā)達(dá)的特點(diǎn)（縣城到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)半小時經(jīng)濟(jì)圈），鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地均衡無法套用城市用地均衡要求，在海鹽目前的狀況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地占有的面積較大，而居住和公共設(shè)施用地占有的面積較小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于工業(yè)功能區(qū)的特點(diǎn)，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的出路。

4．村莊布點(diǎn)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃有待完善：海鹽的村莊布點(diǎn)規(guī)劃由于時間要求緊以及政策上的不連續(xù)性導(dǎo)致村莊規(guī)劃存在一些問題：一是可操作性不夠，由于村莊規(guī)劃全面鋪開過速，在技術(shù)、政策等方面存在經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致在規(guī)劃編制工作上調(diào)查、分析、研究不夠，布點(diǎn)規(guī)劃可操作性不理想。二是村莊規(guī)劃缺乏特色，例如海鹽縣內(nèi)有蠶區(qū)、棉區(qū)、水稻區(qū)、漁區(qū)、山地種植區(qū)、畜牧養(yǎng)殖區(qū)等不同特色的村莊，這些地區(qū)村莊的集聚方式、布局方式、建筑形式、傳統(tǒng)習(xí)俗都存在著不同，未能在規(guī)劃中充分加以考慮。三是對于新老村莊的舍取未作充分考慮和斟酌。

三、規(guī)劃編制必須注重城市特色的塑造

城市特色是指一座城市的內(nèi)容和形式明顯區(qū)別于其他城市的個性特征，是一個城市物質(zhì)文明和精神文明水平的重要標(biāo)志，它反映了城市特有的風(fēng)采、特有的韻律，也是城市的精華和象征。中國的許多城市從來是甚具特色的，如山城重慶、古城西安、園林城市蘇州等，這些根據(jù)地理環(huán)境因地制宜的城市布局和鮮明特色，獨(dú)特巧妙、多樣統(tǒng)一的建筑風(fēng)格，造就了它們今日的輝煌。雖然經(jīng)濟(jì)和建筑科技全球化趨勢不可逆轉(zhuǎn)，但海鹽如同其它城市一樣，應(yīng)該懂得保護(hù)城市風(fēng)貌和城市特色。

（一）加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)

環(huán)境景觀作為現(xiàn)代城市設(shè)計(jì)的重要組成部分正越來越受到社會各界的重視，城市建設(shè)的重點(diǎn)已經(jīng)有原來的標(biāo)志性建筑轉(zhuǎn)向環(huán)境景觀的改造。

城市設(shè)計(jì)應(yīng)與控制性詳細(xì)規(guī)相結(jié)合，在城市重要地塊如主要商業(yè)街區(qū)、商務(wù)區(qū)、廣場或重要城市節(jié)點(diǎn)應(yīng)作城市設(shè)計(jì)，這樣能使控規(guī)強(qiáng)制性要求和相關(guān)指標(biāo)表現(xiàn)得更為直觀，且能使不同相鄰地塊在城市景觀和建筑形式上更為協(xié)調(diào)。

城市設(shè)計(jì)在一定程度上應(yīng)體現(xiàn)城市的記憶。在老城區(qū)應(yīng)體現(xiàn)城市的文脈，保持地方文化的歷史連續(xù)性，其設(shè)計(jì)應(yīng)采取保留與具象的原則。在新城區(qū)城市設(shè)計(jì)受到的約束較少，可以采取意象或抽象的表達(dá)手法體現(xiàn)城市記憶。

（二）注重城市空間設(shè)計(jì)

海鹽縣城具有獨(dú)特的江南水鄉(xiāng)小鎮(zhèn)的韻味，體現(xiàn)了幽靜和舒適、干凈，不顯得喧嘩和嘈雜，主要在于城市的尺度把握的較好，包括道路的尺度、建筑的高度和水系的密度等方面沒有大的破壞。但隨著舊城改造的加快，這一平衡存在危險(xiǎn)，必須引起重視。如市河鹽嘉塘的街道海濱路和朝陽路的路幅以及兩岸的建筑的高度較為適宜，相對來說一號地塊（老世紀(jì)聯(lián)華商主樓）和中茂花園的改造尺度是這一路線上的敗筆，應(yīng)引以為戒。

（三）注重城市色彩把握

筆者不提倡采用城市主導(dǎo)色彩這一類提法，筆者認(rèn)為當(dāng)今存在城市主導(dǎo)色彩的城市均有一定歷史，其產(chǎn)生的原因不外乎兩個，統(tǒng)治階級統(tǒng)治的需要或就地取材方便使然。當(dāng)今的城市應(yīng)該是體現(xiàn)活力和色彩的，但應(yīng)當(dāng)對城市色彩予以重視和研究。類似海鹽這樣的江南小鎮(zhèn)，在老城區(qū)即環(huán)城河以內(nèi)應(yīng)體現(xiàn)城市的文脈，保持地方文化的歷史連續(xù)性，以灰色系為主；在新城區(qū)，色彩的運(yùn)用可制約因素較少，只要與環(huán)境景觀設(shè)計(jì)相協(xié)調(diào)即可。

（四）充分把握體現(xiàn)地域特色

過去在城市性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)只注意把握了江南水鄉(xiāng)、文化名城而忽視了縣城濱海這一特色和資源的利用?，F(xiàn)政府已充分認(rèn)識到了這一重要性，濱海產(chǎn)業(yè)帶的發(fā)展、臨港產(chǎn)業(yè)的鼓勵開發(fā)、濱海港區(qū)規(guī)劃和濱海新城規(guī)劃的編制，將使海鹽步入一個新階段。

四、結(jié)語

從城市規(guī)劃的效能來看，城市規(guī)劃的制定不應(yīng)停留在對遠(yuǎn)期目標(biāo)的設(shè)定和土地使用方面，而要注重規(guī)劃體系的完善以及實(shí)施性規(guī)劃和開發(fā)控制體系的銜接。而規(guī)劃體系的完善和科學(xué)合理的各類、各層次規(guī)劃是城市健康有序發(fā)展的前提，城市發(fā)展最終是受經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的。海鹽應(yīng)抓住現(xiàn)有的機(jī)遇，不斷完善規(guī)劃體系和各類、各層次規(guī)劃，為海鹽縣城鄉(xiāng)建設(shè)的發(fā)展、騰飛打好基礎(chǔ)。

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作者簡介：宋雁鴻（1971－），男，浙江海鹽人，海鹽縣規(guī)劃管理處工程師，從事規(guī)劃編制和管理工作。