韓愛云

摘 要：環(huán)保督查中心的設立是國家為了解決日益嚴峻的環(huán)境問題而從體制上所做的一次改革。本文首先對區(qū)域環(huán)保督查中心組建過程進行追溯,對其國家環(huán)境管理職能中發(fā)揮的作用進行分析，進而探討發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，并針對這些問題從行政管理角度提出了一些建設意見。

關鍵詞：環(huán)境督查中心 環(huán)保職能 行政管理理論

1.環(huán)境督查中心的組建過程及原因

2008年12月17日，環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心在北京舉行揭牌儀式，這是環(huán)境保護部在最近幾年內(nèi)成立的以環(huán)境執(zhí)法為主要任務的第六個派出機構(gòu)，環(huán)保督察也再一次進入人們關注的視野。

區(qū)域環(huán)保督察機制最早發(fā)端于2002年，2002年6月經(jīng)中編辦批復，成立華東環(huán)保督查中心和華南環(huán)保督查中心，7月首個環(huán)境督查中心華東環(huán)保督查中心正式在南京成立。

2006年7月28日環(huán)?？偩窒挛恼浇M建11家派出機構(gòu)，5大環(huán)保督查中心和6大核與輻射安全監(jiān)督站。12月國家環(huán)?？偩治宕蟓h(huán)境保護督查中心均掛牌成立、分別管理華東、華南、西北、西南、東北這五大區(qū)，分別設置在南京、廣州、西安、成都、沈陽。而08年華北環(huán)保督查中心的建立，則標志著總共六個環(huán)保督查中心已全部組建到位。

環(huán)保督查中心的設立是國家為了改善在舊體制下環(huán)境治理不力而從體制上做的一種改革嘗試，回顧其設置過程，有多方面的原因：

首先是日益嚴峻的環(huán)境形勢與環(huán)境問題新特點的需要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國區(qū)域性、流域性環(huán)境問題日益增多與嚴重，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染等環(huán)境問題不受行政轄區(qū)限制，具有跨界污染、呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復合型、壓縮型的特點。

其次是現(xiàn)行環(huán)境體制缺陷與政府行政管理體制改革深化的需要：舊有的環(huán)保管理管理體制存在不少弊端，“部門分散、地方分割、條塊分離”現(xiàn)象嚴重，環(huán)?？偩蛛m對基層環(huán)保部門有垂直指導之責，但在遇到具體環(huán)境事務時，環(huán)保總局難以起到應有的作用。

再者,社會發(fā)展進入新的歷史階段的需要:在落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、深化政府行政管理體制改革、提高政府公共服務意識和履行全球環(huán)境責任的背景影響下，環(huán)境管理體制改革成為目前中國環(huán)境管理工作的當務之急。

最后,是對其它國家環(huán)保體制改革經(jīng)驗的借鑒：近年來，各國政府的改革存在一些共同現(xiàn)象，其中包括：環(huán)境保護機構(gòu)升格，環(huán)境主管部門負責人的地位提升，環(huán)境管理機構(gòu)的人員擴編和資金投入加大，加強對地方環(huán)境保護機構(gòu)的管理，設置相應的強有力的跨區(qū)機構(gòu)，是行之有效的環(huán)境管理模式。

2.環(huán)保督查中心的制度構(gòu)建及對實現(xiàn)政府環(huán)境管理職能的作用：

經(jīng)過30多年的努力，我國形成了“國務院統(tǒng)一領導、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負責、地方政府分級負責”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展確實發(fā)揮了積極的作用。但也必須看到，該體制也存在不少弊端，“部門分散、地方分割、條塊分離”現(xiàn)象嚴重，環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為環(huán)保部）雖對基層環(huán)保部門有垂直指導之責，但在遇到具體環(huán)境事務時，環(huán)保總局難以一竿子到底。環(huán)保督查中心的設立就是為了改變原有體制的弊端而作的機構(gòu)改革。

環(huán)保督查中心為環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，是部直屬事業(yè)單位。受環(huán)保部委托，區(qū)域環(huán)保督查中心的主要職責是：監(jiān)督地方對國家環(huán)境政策、法規(guī)、標準執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；參與重、特大突發(fā)環(huán)境事件應急與處理的督查。綜合起來就“督查、協(xié)調(diào)、服務”這六個字。環(huán)境督查中心的設置對環(huán)境保護事務的有效開展、環(huán)境管理活動高效地進行，起著不可估量的重要作用。

實踐證明，通過區(qū)域環(huán)保督查中心的垂直管理，將“人、財、物”的控制權(quán)由地方上收到國家，由沒有地區(qū)利益色彩，可以避免地區(qū)利益對國家環(huán)境保護工作的干擾,防止和解決由于地方保護主義，地方政府經(jīng)濟開發(fā)主管部門的短期目標與國家環(huán)境保護的長期目標之間有時出現(xiàn)的矛盾和沖突，抑制地區(qū)間的利益沖突，防止環(huán)境保護法出多門、政出多門、令出多門，促進地方行政機關及其工作人員依法行政,確保國家法律、法規(guī)、方針政策的貫徹實施，從而最大限度地保證國家和廣大人民的利益不受侵害。變被動的末端治理為主動的源頭預防，避免走先污染后治理的彎路。

區(qū)域環(huán)境督查中心成立以來，做了很多工作，如防止地震災區(qū)疫情發(fā)生，確保北京奧運環(huán)境質(zhì)量等事務。切實及時處理了一批突發(fā)性的環(huán)保事件，在打破地方保護主義、維護中央政令暢通、安定受害群眾情緒、維護社會穩(wěn)定等方面，起到了不容忽視的作用。

3.環(huán)保督查中心工作中遇到的問題

環(huán)保督查中心組建后，在環(huán)境污染治理方面起到了明顯的效果，但是也存在一些問題，由于督查中心成立時間較短，其在機構(gòu)設置、地位、職能范圍等方面存在一些弊端，機構(gòu)改革諸多細節(jié)也不明確，導致督查中心的職能難以有效發(fā)揮。2006年7月江蘇鹽城射陽縣一化工廠發(fā)生爆炸，而環(huán)保督察中心職員卻受地方部門阻撓，不能在第一時間掌握信息，不能及時對事件進行處理。概括起來，環(huán)保督查中心在具體工作中遇到困難的原因可以有以下三點：

首先，執(zhí)法主體不明確。環(huán)保督查中心為環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，是部直屬事業(yè)單位，機構(gòu)規(guī)格偏低，難以保障決策徹底執(zhí)行，參與綜合決策執(zhí)行的能力比較薄弱，缺乏應有的機制和手段，造成實際工作中與地方部門職責交叉、“爭權(quán)奪利”現(xiàn)象，既增加了協(xié)調(diào)的難度，降低了辦事效率，浪費了行政資源，還影響了政府部門的形象。

其次，督查中心和基層信息不暢。由于沒有明確的規(guī)定地方上報總部的文件，督查中心無從獲知；綜合協(xié)調(diào)能力不足，難以形成管理合力。這影響了環(huán)保督查中心職能的發(fā)揮程度與行政效率。

最后，職責不清。雖然名為受總部委托行使監(jiān)督職能，實際上有的情況下環(huán)保督查中心只是總部的傳聲筒和監(jiān)視器，難以統(tǒng)一監(jiān)管到位。由于缺乏完善的環(huán)境績效考核指標體系，政府環(huán)境保護責任制難落實。雖然目前的環(huán)境保護部門領導管理體制已經(jīng)從單純的“塊塊領導”改為雙重領導、以地方政府為主，在一定程度上加強了地方落實和執(zhí)行國家環(huán)保政策的力度，但由于是以地方領導為主，在經(jīng)濟增長水平仍然是衡量和反映各級政府和領導政績考核的主要標準的情況下，容易導致一些地方只顧GDP增長，不顧環(huán)境保護，甚至不惜以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟增長，造成嚴重的環(huán)境問題。

4.未來的發(fā)展及建議

政府行政管理的基本職能可以概括為政治、經(jīng)濟、文化、社會服務四項職能，保護和合理利用各種自然資源，努力開展對各種環(huán)境污染的綜合治理，加強生態(tài)環(huán)境的保護等是政府社會服務職能中重要的具體內(nèi)容，因此需要從政府行政職能的角度來分析環(huán)保督察中心的發(fā)展建設方向。而另一方面，政府行政管理的基本職能必須通過各個管理環(huán)節(jié)才能實現(xiàn)，因此，從行政管理活動的過程來看，行政職能又包括一系列的運行職能。基本概括為決策、組織、協(xié)調(diào)、控制四項職能。以上基本職能和運行職能之間，相互滲透、相互交叉、相互作用，在彼此聯(lián)系與制約中發(fā)揮作用。

為了使督查中心真正發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行作用，要以系統(tǒng)的觀點來看待其職能體系，要正確認識和把握它們之間的關系，充分發(fā)揮計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等各個職能環(huán)節(jié)的作用，進而有效的實施行政管理活動。

（一）首先要明確環(huán)保督查中心的職能、加強執(zhí)法能力。

環(huán)保大區(qū)督查制度遭遇水土不服的根源，是身份缺乏權(quán)威性，因此監(jiān)督乏力。為了穩(wěn)定推進環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管體制的建立，將區(qū)域環(huán)境督查中心建成一個統(tǒng)一、權(quán)威、高地位的管理部門,必須明確其職能，提高環(huán)境督查執(zhí)法的規(guī)格和權(quán)威。

行政能力與行政職能密切相關，行政職能框定了能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的大小強弱則決定了政府職能的實現(xiàn)程度，兩者互為條件、互相依存、缺一不可。在解決環(huán)境督查中心工作中存在的問題時，首先要明確環(huán)保督查中心的職能，才能為行政能力的加強提供前提。另一方面，行政職能具有執(zhí)行性特點，是一種執(zhí)行性職能。行政職能的執(zhí)行是以國家強制力為后盾的，與其它非國家活動的管理相比，它具有明顯的代表國家的強制性。如果要運行督查中心，以往的環(huán)保體制必須得打破，總部必須放權(quán)。總部不放權(quán)，大區(qū)督察手中無權(quán)，執(zhí)法無威信。

（二）保障環(huán)保督查中心機構(gòu)的能力建設和經(jīng)費支持，擴大人員編制，提高人員素質(zhì)，增加人力財力投入，逐步健全中心機構(gòu)設置。為了有效地實現(xiàn)既定的行政管理目標和任務，通過建立行政組織機構(gòu)，確立職位、職責和職權(quán)，協(xié)調(diào)相互關系，從而將組織內(nèi)部的各個要素聯(lián)結(jié)成一個有機的整體，使人、財、物得到最合理的使用，這就是組織職能。環(huán)保督查中心必須重視機構(gòu)的設置、調(diào)整和有效運用，搞好編制管理，對組織內(nèi)部的職權(quán)劃分和人員的選拔、調(diào)配、培訓和考核，具體行政工作進行指揮和監(jiān)督等，完善其行政管理的組織職能，以期發(fā)揮其應有作用。

（三）要明確環(huán)保督查中心與地方環(huán)保主管部門之間的關系，合理劃分其與地方環(huán)境事權(quán)。協(xié)調(diào)活動是行政管理過程的重要環(huán)節(jié)。每一項行政管理職能的開展，都是為了更好的促進協(xié)調(diào)。行政管理的協(xié)調(diào)職能具體表現(xiàn)為：協(xié)調(diào)行政組織之間、組織與個人之間、人員之間的關系；協(xié)調(diào)各項行政管理之間的關系；協(xié)調(diào)行政組織與其它組織以及人民群眾之間的關系。通過行政協(xié)調(diào)，理順、溝通個方面的關系，減少消除不必要的沖突和能量耗損。從而建立和諧的分工合作、相互促進的聯(lián)系，實現(xiàn)行政管理目標。行政管理過程必須重視公共關系與協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。環(huán)保督查中心要最大程度實現(xiàn)其職能必須加強其協(xié)調(diào)職能。為提高環(huán)境管理效率和避免管理“越位”、“同位”、“缺位”、“錯位”等現(xiàn)象，必須合理劃分中央與地方的環(huán)境事權(quán)，明確中央政府與地方政府的職責，找出職責的合理邊界和權(quán)限的合理比例。在出現(xiàn)流域性、區(qū)域性重大環(huán)境問題時，地方環(huán)保主管部門應該聽取督察中心的指導和安排。

(四)建立健全的信息公開報送系統(tǒng)。

督查中心已經(jīng)在工作中遇到了諸如“遇到環(huán)境應急事件或重大環(huán)境污染案件，地方環(huán)保局應向誰匯報，總局還是督查中心？督查中心應如何參與其中？”這樣的尷尬問題。要使環(huán)保職能得到有效實現(xiàn)，必須保證計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的運行職能環(huán)節(jié)的順暢無阻。使地方環(huán)境突發(fā)問題可以第一時間在中央得到報送，增強環(huán)境工作的綜合控制能力，形成管理合力。預防、避免違法或不當?shù)男姓袨榈陌l(fā)生，及時發(fā)現(xiàn)問題，并糾正解決問題，維護人民群眾的利益。

（五）建立健全的環(huán)境政策體系、環(huán)境法規(guī)體系和環(huán)境資源管理制度體系。

頒布完善環(huán)境保護的法律法規(guī)，把環(huán)境保護建立在法制的基礎上，不斷完善環(huán)境法律體系，嚴格執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度，保證環(huán)境法律法規(guī)的有效實施。強化環(huán)境資源的考察、調(diào)查、監(jiān)測、登記許可、現(xiàn)場檢查等各種監(jiān)督管理制度。加強行政監(jiān)督管理和執(zhí)法，從行政管理組織和法律制度上保障區(qū)域環(huán)保監(jiān)督中心綜合決策的實施。再者為了做好綜合決策，各級人民政府應該建立重大決策的環(huán)境影響評價制度、決策科學咨詢制度、決策的部門會審制度、決策的公眾參與制度、決策的監(jiān)督與責任追究制度、決策的教育培訓制度等有關的綜合決策制度。

（六）建立以綠色GDP為導向的新的環(huán)保政績考核機制，在端正各級領導干部的指導思想、轉(zhuǎn)變各級領導干部的觀念的基礎上，改革傳統(tǒng)的政府政績考核體系。防止地方政府僅以地方經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先考慮，致使國務院制定和頒布的環(huán)境政策往往難以實施到位，較少區(qū)域環(huán)境督察中心的工作執(zhí)行到位的難度。此外，中央一級的環(huán)境管理主管部門應按照其職責范圍調(diào)整管理權(quán)限，并適當發(fā)揮地方政府的主動性和能動性。調(diào)動廣大人民群眾參與?！?/p>

參考資料：

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[2] 王剛．環(huán)保督察“上崗”．中國新聞周刊，2006

[3] 夏書章．《行政管理學》．中山大學出版社，2003年8月第3版

[4] 蔡守秋，莫神星．《探討我國環(huán)境與發(fā)展綜合決策》．http://www.studa.net/huanjing/060905/10260818.html，2006年9月