胡雙林

[內(nèi)容提要]：地方自治是近代憲政的重要內(nèi)容之一，地方自治思潮在中國的出現(xiàn)是在甲午戰(zhàn)爭之后。本文主要介紹黃遵憲的地方自治思想的內(nèi)容、地方自治思想的理論來源和他的地方自治實踐活動。黃遵憲的地方自治思想體現(xiàn)了中西文化相互碰撞和相互交融的時代特征，也反映了先進(jìn)的中國人追求民主、探索憲政之路的不懈努力。

[關(guān)鍵詞]：黃遵憲地方自治

地方自治制度是近代憲政的重要內(nèi)容之一，它是歐洲資產(chǎn)階級的前身市民階層為反對封建專制、要求參與政權(quán)而提出并施行的政治制度。地方自治信息傳人我國可以追溯到鴉片戰(zhàn)爭之前，最早是由西方傳教士傳入的，而中國較早介紹西方自治制度的知識分子是葉鐘進(jìn)，他早在1834年編寫的《英吉利國夷情記略》中就開始介紹美國各州民主選舉州長，并大力稱贊這樣的民選官吏優(yōu)點：“米利堅即中國所稱花旗者，沃衍宜五谷，周亦數(shù)千里，人勤力作，常以余糧濟各國。設(shè)十二酋長以理事，一酋死，復(fù)公舉之，必眾服而后立。故其人最重行誼，無?；?，無催科，有軍事方治賦。”閉，但是地方自治思潮在中國的出現(xiàn)，則是在甲午戰(zhàn)爭之后了，黃遵憲、梁啟超、康有為等都宣傳過這一思想。本文主要著重于介紹黃遵憲的地方自治思想。

一、黃遵憲地方自治思想的形成：

黃遵憲(1848～1905)，字公度，別號人境廬主人，清未杰出的愛國詩人、外交家、政治家和教育家。父親鴻藻，為清代舉人，曾任戶部主事、知府等職。一八四八年出生廣東嘉應(yīng)州城東攀桂坊黃屋(即今梅州市下市德贊樓)。黃遵憲從小就受到嚴(yán)格的封建家庭教育，在少年時代就顯示其非凡的才華，十歲那年，塾師以杜甫的“一覽眾山小”的句命題，他當(dāng)即答道：“天下尤為小，何論眼底山”，短短十?dāng)?shù)字顯示了黃遵憲的詩才和志向。正當(dāng)黃遵憲埋頭在《四書》、《五經(jīng)》、詩詞歌賦之際，英法兩國于1856年在沙俄和美國的支持下發(fā)動了第二次鴉片戰(zhàn)爭，就在第二次鴉片戰(zhàn)爭的同時，國內(nèi)爆發(fā)了太平天國運動，黃遵憲的少年時代，就是在這種內(nèi)憂外患、戰(zhàn)爭頻繁、民族矛盾和階級矛盾異常尖銳的條件下度過的。這對他日后的思想發(fā)展不能說沒有影響。

黃遵憲并非天生的資產(chǎn)階級改良者，出生于地主階級家庭，生長于專制思想得環(huán)境中，早期的黃遵憲頂多算一個地主階級改革派。“他認(rèn)為可以向西方學(xué)習(xí)的只是輪船、鐵道、電信、務(wù)財、訓(xùn)農(nóng)、惠工之類，而非天子、君臣、父子、夫婦“倫常綱紀(jì)”。則不可得而變革”，他的思想得以轉(zhuǎn)變是在出使日期間，光緒三年(1877年)出任駐日本公使館參贊，一直到光緒八年(1882)，其間正值日本民權(quán)運動的興起?！?878年7月22日，明治政府公布了按照大久保的設(shè)想制定的地方“三新法”，即“郡區(qū)町村編制法”、“府縣會規(guī)則”和“地方稅規(guī)則”。根據(jù)“郡區(qū)町村編制法”，廢止了1872年施行的大區(qū)、小區(qū)制，恢復(fù)了以前的郡町村制，規(guī)定町村既是行政區(qū)劃，又具有地方自治體的性質(zhì)；”。黃遵憲開始接觸地方自治制度和思想，并且開始接觸盧梭、孟德斯鳩等人的著作，思想為之一變。但此時的黃遵憲雖然推崇地方自治，但對地方自治仍持懷疑態(tài)度?！案⒖h會議之制，仿于泰西，以公國而伸民權(quán)，意甚美也?！挥嘧x明治十二年府、縣議事錄，吾未知其果勝于官吏否也。”光緒十六年(1890)隨駐英國公使薛福成使英，在這只待了一年，但這一年是黃遵憲的思想發(fā)生重要轉(zhuǎn)折的一年，也是其改良思想確立和鞏固的重要時期，在英國期間，他研究英國的政治制度，并和日本進(jìn)行比較，對日本政治所存在的問題也疑云釋解。

光緒二十四年二月十九日(1898年3月11日)，黃遵憲在南學(xué)會第一、二次講義中首次提出了“自治”的主張：“所求諸君者，自治其身、自治其鄉(xiāng)而已矣?！睆闹形覀兛梢钥闯?，黃遵憲的自治思想包含兩個方面的內(nèi)涵：一是作為個人，必須做到能“自治其身”，也就是去掉奴性，確立自立意識，自己管理自己。由民眾自己選舉代表，施行民眾自治，很顯然，這個是相對于“官治”而言，分官權(quán)于民。正如他在《致梁啟超函》中說：“自堯舜以來逮于今日，生長于吾國之民，咸以受治于人為獨一無二之主義。對政府不知有權(quán)利，是對于人群不知有義務(wù)也。以絕無政治思想之民，分之以權(quán)，授之以政，非特不能受，或且造邪說而肆謗誣，出死力以相抗拒。”所以，要想施行地方自治，首先必須要去“開民智”，擺脫官僚的控制，樹立自主、自立的意識。二是作為地方行政區(qū)劃鄉(xiāng)、縣、府、省，施行地方自治，“自治其鄉(xiāng)”，在這里地方居民有參與政治的權(quán)利，有決定公共事務(wù)的權(quán)利，而不受政府干涉。實際上是分中央之權(quán)于地方，劃分中央和地方的權(quán)限?！坝謿v三四年，復(fù)往英倫，乃以為政體必當(dāng)法英，而著手次第，則又取租稅、訟獄、警察之權(quán)分之于；欲取學(xué)校、武備、交通謂電信、鐵道、郵政之類之權(quán)歸之于中央政府，盡廢今之督撫藩臬等官，以分巡道為地方大吏，其職在行政，而不許議政。上自朝廷，下至府縣，成設(shè)民撰議院為出治之所。”

二、黃遵憲自治思想的理論來源

黃遵憲的自治思想的理論來源主要有兩個方面：一個是從崇“封建”抑“郡縣”的歷史觀中引申出自治理論。這從南學(xué)會第一、二次講義中可以看出：“自周以前，國不一國，要之，可名為封建之世。封建之世，世爵、世祿、世官，即至愚不道，如所謂生于深宮之中，長于婦人之手，驕淫昏昧，至于不辨菽麥，亦醌然肆于民上，而舉國受治焉。此宜其傾覆矣，而或傳祀六百，傳年八百!其大夫、士之于國同休戚者，無論矣；而農(nóng)以耕稼世其官，工執(zhí)藝事以諫其上，一商人耳，亦與國盟約，強鄰出師，犒以乘韋而伐其謀。……其上下親愛，相維相系乃如此。此其故何也?蓋國有大政，必謀及卿士及庶人，而國人日賢，國人日殺，一刑一賞，亦與眾共之也。故封建之世，其傳國極私，而政體乃極公也。自秦以后，國不一國，要之，可名為郡縣之世?？たh之世，設(shè)官以治民。……然而，彼人坐堂皇、出則呵道者，吾民之疾病禍難、困苦顛連，問其所以，瞠目不能答也。即官之昏明賢否、勤惰清濁，詢之于民，民亦不能知也?！薄劣谕砻鳎衅萍铱h令之稱，民反以官為擾，而樂于無官。此其故何也?官之權(quán)獨攬，官之勢獨尊也。……舉一府一縣數(shù)十萬人之命委之于二三官長之手，日是則是，日非則非；而此二三官長者又委之幕友書吏、家丁差役之手，而臥治焉，而畫諾坐嘯焉，國烏得而治!故郡縣之世，其設(shè)官甚公，而政體則甚私也?！辫b于“郡縣之世”官有權(quán)而民無權(quán)。官民的對立的弊端。所以，主張施行地方自治，要求“自治其身”、“自治其鄉(xiāng)”。

二是來源于西方的憲政思

想、民權(quán)思想和地方自治制度。1877年，黃遵憲隨何如璋大使出使日本，擔(dān)任駐日使館參贊。開始接受盧梭、孟德斯鳩的學(xué)說，他在《致梁啟超函》中提到：“明治十二三年時，民權(quán)之說極盛。初聞頗驚怪，既而取之說讀之，志為之一變。以謂太平世必在民主也，然無一人可與言也?！比绻f在日本，只是接觸西方的憲政思想和自治制度，那么1890年出使英國，進(jìn)一步接觸英國的政治制度，黃遵憲則形成了自己的憲政思想和自治制度?！坝謿v三四年，復(fù)往英倫，乃以為政體必當(dāng)法英，”由此可見，黃遵憲的自治思想，既有繼承中國的傳統(tǒng)思想，有結(jié)合了近代西方的憲政理論，體現(xiàn)了中西文化之間的相互交融?？梢赃@么說，黃遵憲的地方自治思想是中西文化相互碰撞和交融的結(jié)果。

三、黃遵憲地方自治的實踐活動

黃遵憲的地方自治實踐活動主要體現(xiàn)在他在湖南主持新政的過程中，首先體現(xiàn)在創(chuàng)立湖南保衛(wèi)局中。

黃遵憲督辦的保衛(wèi)局，形式上是仿照日本的警視廳和西方國家的警察局而建立的，但是，值得注意的是，保衛(wèi)局又不完全等同于西方國家的警察局。黃遵憲將資產(chǎn)階級三權(quán)分立的思想浸入其中，使保衛(wèi)局兼有地方政權(quán)的性質(zhì)。這從《湖南保衛(wèi)局章程》中可以看出：“一此局名為保衛(wèi)局，實為官紳商合辦之局。三本局設(shè)議事紳商十人。一切章程由議員議定，稟請撫憲核準(zhǔn)，交居中照行。其撫憲批駁不行者，應(yīng)由議員再議；或撫憲擬辦之事，亦飭交議員議定稟行。四十三本局議事紳士十人。以本局總辦主席。凡議事均以人數(shù)之多寡定事之從違，議定必須遵循章程。茍有不善，可以隨時商請再議。四十四本局總辦，以司道大員兼充，以兩年為期，期滿應(yīng)由議事紳士公舉，稟請撫憲扎委，議事紳士亦以二年為期，期滿再由本城各紳戶公舉?！睆摹墩鲁獭返谝粭l看來，保衛(wèi)局是一種有紳民處在，官方督辦或官民合辦的機構(gòu)，他有別于西方國家的警察局，直接隸屬于政府管轄。可見保衛(wèi)局含有分官權(quán)與民，培養(yǎng)紳民的自治能力的意義。第三條和第四十三條表明，保衛(wèi)局由官紳中選出的總辦和議員集體領(lǐng)導(dǎo)，采取議員議政的形式，“以人數(shù)之多寡，定事之從違”，這是西方議院“多數(shù)決定”的民主原則。顯然，黃遵憲是將西方資產(chǎn)階級的立法、議政、行政三權(quán)分立的政治原則用于創(chuàng)辦保衛(wèi)局。他把保衛(wèi)局看作是“萬政萬事根本”，如辦成功，“則地方自治之規(guī)模，隱寓其中，而民智從此開，民權(quán)亦從此而伸”。因此，保衛(wèi)局首先是一種保證新政得以推行的地方政權(quán)機構(gòu)，除此之外，黃遵憲設(shè)想的保衛(wèi)局還兼有另外兩種功能：一是維持社會治安。根據(jù)《保衛(wèi)局章程》：“第二條本局職事在去民害，衛(wèi)民生，檢非法，索罪犯。”二是抵抗外來侵略。保衛(wèi)局巡查平時擔(dān)負(fù)著維持社會治安的作用，戰(zhàn)時則用于抵抗外來侵略。誠如唐才常指出：“吾聞日本警部，有事則授以軍械，御災(zāi)扦患，即為常被兵之一種。省垣誠推此意行之，漸至各府州縣，照章辦理，是為一省增無數(shù)常備兵矣”。鑒于保衛(wèi)局具有以上的優(yōu)點，黃遵憲試圖用它作為改革封建官制的一種嘗試，建立地方自治政權(quán)。

保衛(wèi)局開局與1898年三月，因為“巡查屢于街巷盤獲拐竊匪徒，立將人臟給主認(rèn)領(lǐng)”，于是“商民漸皆稱便，怨言因是漸平”，可見保衛(wèi)局對于維護(hù)社會安定，保證居民的正常生產(chǎn)和生活以及新政的實施皆起過一定的積極作用。

其次，是課吏館的設(shè)立。課吏館是專為培訓(xùn)官吏而開設(shè)的，其目的在于改造舊式官吏，訓(xùn)練他們處理事務(wù)的能力和才干。課吏館開設(shè)有課吏館學(xué)校、農(nóng)工、工程、刑名、緝捕、交涉諸課程。館中設(shè)總理一員由黃遵憲自任，專司課吏一切事務(wù)，他還親自擔(dān)任課吏館的交涉課，課吏館的設(shè)立，使那些“胸曾未有地球之形狀，曾未有歐洲列國之國名，不知學(xué)堂工藝、商政為何事，不知修道、養(yǎng)兵為何政”的封建守舊官僚的思想多少得到啟蒙，實際上起到了促進(jìn)官制改革的作用。

另外，黃遵憲除督辦保衛(wèi)局、課吏館外，還設(shè)立了遷善所作為保衛(wèi)局的一種組織補充。他主要起著收留失業(yè)人員及羈管犯人的作用。并且教以他們各種手藝，如裁縫、織布、刻字等等，必須待期滿學(xué)成，犯人始得出所。這一組織對安排社會閑散人員就業(yè)及改造犯人，穩(wěn)定社會的治安秩序，起到一定的作用。

黃遵憲的地方自治思想從理論到實踐都體現(xiàn)了中西相互交融的時代特征，并且還結(jié)合了中國的國情。這一點，從《保衛(wèi)局章程》中，參與地方自治，參與地方管理的“民眾”只局限于紳商，這正好說明黃遵憲在實施地方自治的過程中遵從了當(dāng)時中國的國情只有紳商具備接受自治理論、參與地方管理所必須的文化知識。