王 剛

摘要：在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的推動(dòng)下，我國(guó)區(qū)域性公共問(wèn)題初露端倪，由此使區(qū)域性公共管理這種新型的治理模式相伴而生。區(qū)域性公共管理要求打破常規(guī)，創(chuàng)設(shè)一種新型的治理模式，因此，文章分析了區(qū)域公共問(wèn)題的成因及其其中的制度缺失。并提出了創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度的政策建議。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共問(wèn)題制度缺失制度創(chuàng)新

1區(qū)域公共問(wèn)題出現(xiàn)的背景

1.1全球化和區(qū)域化的發(fā)展滋生了大量宏觀和中觀的區(qū)域公共問(wèn)題。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，公共管理所面對(duì)的世界景象和社會(huì)生態(tài)發(fā)生了亙古未有的嬗變。當(dāng)前，人類(lèi)更是全面過(guò)渡到一個(gè)全球化和區(qū)域化齊頭并進(jìn)又交相輝映的時(shí)代。在全球化和區(qū)域化浪潮突飛猛進(jìn)的時(shí)代。諸多的因素和復(fù)雜的背景交織在一起，誘發(fā)甚至引爆了大量“宏觀區(qū)域性公共問(wèn)題”和“中觀區(qū)域性公共問(wèn)題”。一方面，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程和世界新區(qū)域主義運(yùn)動(dòng)的興起，民族國(guó)家間的區(qū)域化已經(jīng)由傳統(tǒng)的“淺表一體化”向“深度一體化”封閉式區(qū)域化向更具開(kāi)放性的區(qū)域化模式轉(zhuǎn)變，加之作為政治目的的區(qū)域化進(jìn)程的加快，使得洲際內(nèi)跨國(guó)間的宏觀區(qū)域性公共問(wèn)題明顯增加。另一方面，全球化和區(qū)域化的發(fā)展，使得由若干毗鄰國(guó)家或地區(qū)結(jié)成的“次區(qū)域”變得更加相互依賴(lài)，由此滋生了更多難以回避的中觀區(qū)域公共問(wèn)題。

1.2市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)催生了諸多區(qū)域公共問(wèn)題。從集權(quán)與分權(quán)的政治邏輯來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下中央政府實(shí)行經(jīng)濟(jì)性分權(quán)政策是好事，它能夠誘發(fā)哈耶克所謂的自發(fā)秩序的慢慢形成，有利于調(diào)動(dòng)地方行動(dòng)主體(包括地方政府)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性、積極性。

1.3工業(yè)化和城市化的推進(jìn)產(chǎn)生了棘手的區(qū)域公共問(wèn)題。近20多年來(lái)，中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程和城市化速度在迅速提升，由此引發(fā)了社會(huì)公共問(wèn)題的空間重組和空間集聚，其結(jié)果也萌發(fā)了復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：第一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。第二，行政區(qū)劃變革問(wèn)題。第三，流域治理問(wèn)題。從自然區(qū)域的角度看，流域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域，流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切，特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是，從行政區(qū)域的角度看，流域又是不完整的，它往往被不同的行政區(qū)域所分割。

1.4現(xiàn)代化進(jìn)程中的區(qū)域公共問(wèn)題日益加劇。中國(guó)是一個(gè)嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國(guó)家，其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差，由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問(wèn)題。這些問(wèn)題主要有：①?lài)?guó)內(nèi)的東、中、西部之間，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、制度文明、社會(huì)發(fā)育、競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等方面差距明顯，形成發(fā)達(dá)區(qū)域、次發(fā)達(dá)區(qū)域和欠發(fā)達(dá)區(qū)域的發(fā)展鴻溝。②東北老工業(yè)基地與中部一些工業(yè)基礎(chǔ)較好的省份出現(xiàn)滯脹和結(jié)構(gòu)性蕭條的發(fā)展困境，已經(jīng)凸顯出“問(wèn)題區(qū)域”的態(tài)勢(shì)。③老、少、邊、窮的地區(qū)現(xiàn)代化水平不容樂(lè)觀，與沿海先發(fā)區(qū)域間有差距擴(kuò)大的“馬太效應(yīng)”趨勢(shì)。④沿海一些發(fā)達(dá)省份的內(nèi)部區(qū)域發(fā)展差距問(wèn)題日益突出，尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。

2我國(guó)區(qū)域公共問(wèn)題管理中政府制度的缺失

2.1行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固。我國(guó)政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì)，可以概括為“行政區(qū)行政”。所謂行政區(qū)行政，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國(guó)家或地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征：第一，從政府治理的社會(huì)背景看，行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會(huì)的基本訴求，是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會(huì)下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，契合了政府專(zhuān)制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會(huì)以來(lái)，基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu)，更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。第二、從政府治理的價(jià)值導(dǎo)向看，行政區(qū)行政的根本特征在于，它是以民族國(guó)家或國(guó)內(nèi)地方政府的、明確的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點(diǎn)的。第三、從社會(huì)公共事務(wù)的治理主體上看，行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。第四、從公共權(quán)力運(yùn)行的向度上看，行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。第五、從公共問(wèn)題治理的層次設(shè)計(jì)看，自上而下的等級(jí)制層次設(shè)計(jì)是行政區(qū)行政的基本法則。具體來(lái)說(shuō)，就是將國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)公共問(wèn)題切割為若干層次，進(jìn)而設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)類(lèi)同、職能重疊的等級(jí)治理架構(gòu)。

2.2現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。區(qū)域公共問(wèn)題的治理，特別是國(guó)內(nèi)區(qū)域問(wèn)題的治理，需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過(guò)多次區(qū)域范圍的劃分，也先后實(shí)行過(guò)區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略，投入了大筆公共財(cái)政資源。但是，區(qū)域發(fā)展的公共績(jī)效一直較為低下，達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)。

2.3區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。我國(guó)區(qū)域公共管理中政府制度的缺失，除了上述兩大問(wèn)題外，在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有：①宏觀與中觀區(qū)域公共問(wèn)題管理的制度安排有待完善。②解決我國(guó)普遍存在的地方保護(hù)主義和地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的制度安排非常脆弱，成為影響國(guó)家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效的病灶。③我國(guó)黃河、長(zhǎng)江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多，其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問(wèn)題尤為突出。④區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制并不健全。⑤行政區(qū)劃調(diào)整與空間規(guī)劃中的問(wèn)題突出，政策隨意性和長(zhǎng)官意志濃厚，尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。⑥城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出，城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。

3區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑

3.1治理理念的轉(zhuǎn)變從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問(wèn)題管理中的政府制度創(chuàng)新，首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失，確立區(qū)域公共管理的新思維。①在政府治理的社會(huì)背景上，區(qū)域公共管理是開(kāi)放社會(huì)和無(wú)縫隙社會(huì)的產(chǎn)物，它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要，因應(yīng)了市場(chǎng)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢(shì)所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險(xiǎn)、不確定性的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)下，社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢(shì)，區(qū)域乃至全球社會(huì)間結(jié)成“你中有我，我中有你”的相互依賴(lài)狀態(tài)，區(qū)域性和區(qū)域化的“廣度”與“深度”得到前所未有的倍增。②在政府治理的價(jià)值導(dǎo)向上，區(qū)域公共管理以公共問(wèn)題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向，而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點(diǎn)。③在社會(huì)公共事務(wù)治理的主體上，區(qū)域公共管理的主體是多元化的。④在公共權(quán)力的運(yùn)行向度上，區(qū)域公共管理倚賴(lài)的是多元的、分散的、上下互動(dòng)的權(quán)威，彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。

3.2治理機(jī)制的創(chuàng)新從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制。針對(duì)不同層次、不同類(lèi)型的區(qū)域公共問(wèn)題，必須借助于科層制、市場(chǎng)機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來(lái)對(duì)其進(jìn)行“多中心”治理，形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問(wèn)題治理新機(jī)制。

3.3制度基礎(chǔ)的建構(gòu)從“國(guó)家簡(jiǎn)單化”管理到“國(guó)家精密化”管理。必須借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家那種“國(guó)家精密化”的管理制度。所謂國(guó)家精密化管理，是指成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政官僚，在有限理性驅(qū)使下設(shè)計(jì)的一種縝密、精細(xì)、法治的公共問(wèn)題管理制度。

3.4區(qū)域政策的創(chuàng)新從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策。傳統(tǒng)上我國(guó)中央政府或地方政府，只有面向國(guó)內(nèi)或地方的內(nèi)部政策，缺乏面向國(guó)外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。要進(jìn)行區(qū)域公共管理的政府制度創(chuàng)新，重要的內(nèi)容還在于實(shí)現(xiàn)從內(nèi)部政策到區(qū)域公共政策的轉(zhuǎn)變。