王方武

摘要：本文從分析當(dāng)前城市土地利用機(jī)制的缺陷出發(fā)，構(gòu)建了由市場(chǎng)、宏觀調(diào)控與公眾參與共同構(gòu)成的城市土地集約利用長(zhǎng)效機(jī)制，并從土地有形市場(chǎng)建設(shè)、發(fā)揮地價(jià)杠桿作用，緊縮土地供應(yīng)政策、加快稅收制度改革、加大規(guī)劃力度，以及完善公眾參與制度等方面提出加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞：城市土地；集約利用；機(jī)制建設(shè)

土地作為一種有限的資源，是人類(lèi)賴(lài)以生存和發(fā)展的重要資源和物質(zhì)保障。作為人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最頻繁的區(qū)域，土地資源供給稀缺性與需求增長(zhǎng)性之間的不協(xié)調(diào)，尤其是土地資源利用中的閑置、浪費(fèi)，加劇了人地之間的矛盾。

1 現(xiàn)行城市土地利用機(jī)制的缺陷

土地利用機(jī)制直接影響著城市土地利用效率，從而也制約著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。土地制度改革以來(lái)，我國(guó)城市土地利用與土地集約高效利用還有差距。截至2004 年底，全國(guó)城鎮(zhèn)共有閑置土地26.37萬(wàn)hm2，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量的7.8%。2004年度國(guó)家首次運(yùn)用高分辨率衛(wèi)星，對(duì)全國(guó)160個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）的遙感監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，開(kāi)發(fā)區(qū)（園區(qū)）內(nèi)平均還有1/3的土地尚未被充分開(kāi)發(fā)利用。盡管2003-2004年，國(guó)家七部委曾經(jīng)開(kāi)展大規(guī)模的土地市場(chǎng)秩序治理整頓，并把開(kāi)發(fā)園區(qū)作為重點(diǎn)整頓對(duì)象，但根據(jù)實(shí)際的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果土地利用程度并沒(méi)有很大提高，表明土地利用方式轉(zhuǎn)變的任務(wù)仍然艱巨。

究其原因，主要是現(xiàn)有城市土地利用配置中市場(chǎng)失靈與政府失靈。政府調(diào)控機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制的缺陷主要表現(xiàn)為：原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府配置機(jī)制導(dǎo)致的城市土地利用效率低；土地市場(chǎng)機(jī)制不健全而導(dǎo)致的土地配置在數(shù)量、方向上的失控及國(guó)有土地資產(chǎn)的流失；政府干預(yù)市場(chǎng)行為缺乏規(guī)范性和科學(xué)性，造成對(duì)土地市場(chǎng)的過(guò)度干涉及不公平競(jìng)爭(zhēng)或者政府功能在土地市場(chǎng)中的缺失；由于公眾參與機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致對(duì)土地資源利用監(jiān)督乏力和對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的反饋缺失與滯后。

因此，必須解決目前城市土地配置機(jī)制下利用效率不高，改變現(xiàn)有城市土地利用機(jī)制，建立城市土地集約利用的長(zhǎng)效機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)城市土地的高效集約利用。

2 建立城市土地集約利用長(zhǎng)效機(jī)制

土地集約利用政策和措施的順利實(shí)施需要借助政府、市場(chǎng)與公眾三方面的力量，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提高城市土地資源的配置效率；利用政府干預(yù)實(shí)現(xiàn)城市空間組織的社會(huì)公平；利用公眾參與對(duì)政府與市場(chǎng)配置加以補(bǔ)充和完善。政府宏觀調(diào)控，則通過(guò)土地利用規(guī)劃、土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷、各項(xiàng)土地管理制度、法律政策和稅收手段等消除市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系的有效調(diào)節(jié)，調(diào)控土地市場(chǎng)價(jià)格，引導(dǎo)城市建設(shè)合理發(fā)展。同時(shí)，通過(guò)社會(huì)公眾的廣泛參與，為政府的科學(xué)決策提供建議，并且監(jiān)督土地按照制度與規(guī)劃要求加以開(kāi)發(fā)利用。市場(chǎng)機(jī)制在其中起著基礎(chǔ)性的作用，是集約用地的內(nèi)在動(dòng)力；政府宏觀調(diào)控則是協(xié)調(diào)、平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)土地利用整體效益最佳；公眾參與機(jī)制通過(guò)對(duì)政府宏觀調(diào)控進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)市場(chǎng)失靈及其缺陷進(jìn)行補(bǔ)充和完善。以上三種機(jī)制相互作用，共同構(gòu)成城市土地集約利用調(diào)控機(jī)制。

3 城市土地集約利用調(diào)控措施

3.1 有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置土地的基礎(chǔ)性作用

土地市場(chǎng)是促進(jìn)城市土地集約利用的根本途徑。土地資源優(yōu)化配置的市場(chǎng)機(jī)制主要是價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與供求機(jī)制，其核心是價(jià)格機(jī)制。

加強(qiáng)與規(guī)范土地有形市場(chǎng)的建設(shè)。規(guī)范土地交易行為，對(duì)于提高城市土地利用效率尤為重要。具體說(shuō)來(lái)：就是完善現(xiàn)有市場(chǎng)規(guī)則，形成一個(gè)公平、公正、有序的市場(chǎng)環(huán)境。土地出讓市場(chǎng)是土地市場(chǎng)交易的源頭，規(guī)范、合理的土地市場(chǎng)進(jìn)入準(zhǔn)則不僅有利于加強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的控制，形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，同時(shí)也有利于二級(jí)市場(chǎng)土地流轉(zhuǎn)與管理?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面逐步完善：縮小劃撥用地范圍，將經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施用地和不符合劃撥條件的存量劃撥用地逐步納入有償使用范疇；進(jìn)一步健全土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓運(yùn)作機(jī)制，確保土地供應(yīng)的公開(kāi)、公平和公正，擴(kuò)大市場(chǎng)配置土地范圍，建立“供給引導(dǎo)需求機(jī)制”下的招拍掛出讓方式為主的市場(chǎng)化配置機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)協(xié)議出讓地價(jià)的監(jiān)管，防止低價(jià)出讓土地。只有這樣，市場(chǎng)中所反映出來(lái)的地價(jià)等市場(chǎng)信號(hào)，才能調(diào)整不合理的用地規(guī)模、利用方式、利用程度，從而達(dá)到城市土地的集約利用。

發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。土地有效利用的核心是土地的價(jià)格機(jī)制。市場(chǎng)配置對(duì)集約利用的推進(jìn)作用在于價(jià)格杠桿的強(qiáng)力調(diào)控。我國(guó)土地的低效和粗放利用，與現(xiàn)實(shí)中土地的價(jià)格機(jī)制未充分體現(xiàn)土地價(jià)值、價(jià)格杠桿調(diào)節(jié)手段嚴(yán)重滯后有直接關(guān)系。因此，在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)機(jī)制下，通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系形成合理的土地價(jià)格，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。政府及其土地管理部門(mén)應(yīng)該利用地價(jià)杠桿，改革征地制度，適當(dāng)提高土地取得成本。同時(shí)，增加公開(kāi)出讓土地的比例，建立合理的價(jià)格形成機(jī)制和價(jià)格體系，并及時(shí)進(jìn)行地價(jià)調(diào)查、更新基準(zhǔn)地價(jià)和標(biāo)定地價(jià)成果，為市場(chǎng)交易提供指導(dǎo)。

3.2 完善政府在土地利用機(jī)制中的宏觀調(diào)控作用

繼續(xù)實(shí)施緊縮的土地供應(yīng)政策。人多地少、人口規(guī)模巨大的國(guó)情，以及城市土地供給的稀缺性與需求的增長(zhǎng)性，決定了我國(guó)必須實(shí)行緊縮的土地供應(yīng)政策。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也確定，土地管理將繼續(xù)實(shí)行從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，收緊“地根”。雖然在城市發(fā)展過(guò)程中由于需求的不確定性經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)突破供給或調(diào)整供給的現(xiàn)象，但并不意味著緊縮供應(yīng)的失效。城市擴(kuò)展占地實(shí)際是在緊縮供應(yīng)的前提下供應(yīng)與需求不斷妥協(xié)的過(guò)程。在緊縮供應(yīng)的宏觀政策下，推進(jìn)城市“理性增長(zhǎng)”，是適合我國(guó)國(guó)情的選擇。

土地供應(yīng)時(shí)，必須綜合考慮城市自身特點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)、市場(chǎng)發(fā)展等各方面因素，運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段將城市中各類(lèi)存量土地與增量土地集中起來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一供應(yīng)。同時(shí)，在制定計(jì)劃時(shí)，又要根據(jù)市場(chǎng)信息實(shí)時(shí)調(diào)整土地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、供應(yīng)方式以及供應(yīng)時(shí)間，并通過(guò)進(jìn)一步完善城市土地儲(chǔ)備來(lái)更好地配置土地。

增大土地保有成本。改革土地稅制，加大對(duì)城市土地占用和浪費(fèi)的經(jīng)濟(jì)制約。目前，我國(guó)的土地稅體制重流轉(zhuǎn)而輕持有，不適應(yīng)地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展需要，進(jìn)而弱化了政府對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力。因此，通過(guò)制度改革，發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，增大土地保有成本，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)用地者提高用地效率，將閑置土地加以流轉(zhuǎn)。

首先，提高土地保有稅。目前我國(guó)土地保有稅主要集中于土地財(cái)產(chǎn)稅和土地增值稅，土地保有成本過(guò)低，對(duì)土地使用者難以形成集約利用的經(jīng)濟(jì)約束，不利于土地向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中。國(guó)外一般不動(dòng)產(chǎn)保有稅較高，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅低，進(jìn)而促進(jìn)其向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn)。因此，通過(guò)提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，按照具體用地類(lèi)型對(duì)工業(yè)、商業(yè)、居住用地及其他用地采用差別稅率，其中對(duì)工業(yè)和商業(yè)用地采用較高的稅率；同時(shí)提高土地保有稅，提高不動(dòng)產(chǎn)占有成本，從而促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和有效利用。其次，增收土地閑置稅。改革現(xiàn)行土地閑置費(fèi)為土地閑置稅，對(duì)占而不用的土地課稅，促進(jìn)土地使用者節(jié)約用地，促進(jìn)土地的合理利用。

科學(xué)編制規(guī)劃與嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃。規(guī)劃是宏觀層面上發(fā)揮控制作用的綱領(lǐng)性要素，對(duì)土地利用的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益產(chǎn)生重要影響。規(guī)劃是政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控手段中最關(guān)鍵的要素，它通過(guò)調(diào)節(jié)供需關(guān)系既能實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地市場(chǎng)的有效控制，又能促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，有效地配置土地資源。城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃是城市發(fā)展建設(shè)的控制性文件，因此土地資源的管理和調(diào)控首先就必須編制科學(xué)合理的城市土地利用規(guī)劃。

3.3 完善公眾參與土地利用的監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前，社會(huì)性調(diào)節(jié)在國(guó)家調(diào)控中的作用越來(lái)越大。因此，土地宏觀調(diào)控的實(shí)施必須有廣大公眾的參與，并接受公眾的監(jiān)督。目前，我國(guó)在公眾參與機(jī)制方面的建設(shè)急需加強(qiáng)。在美國(guó)、加拿大和英國(guó)，地方政府所做的決策，特別是土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等和居民利益緊密相關(guān)的決策，都要廣泛征求各方面意見(jiàn)，然后由地方議會(huì)表決通過(guò)后才能實(shí)施。這樣的決策程序雖然歷時(shí)較長(zhǎng)，但可以最大限度地保障決策的正確性。因此，通過(guò)公眾參與機(jī)制反饋群眾對(duì)土地利用的意見(jiàn)，使政府決策與群眾意見(jiàn)相一致，監(jiān)督土地市場(chǎng)行為，形成政府宏觀調(diào)控體系、土地市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制、公眾參與機(jī)制相互協(xié)調(diào)、互相作用的配置模式。

根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)公眾參與調(diào)控機(jī)制，應(yīng)從以下幾方面入手：公眾參與機(jī)制的制度建立與完善，表現(xiàn)為公眾參與、咨詢(xún)與聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度等；加強(qiáng)對(duì)地方政府及官員行為的監(jiān)督，在一定程度上避免政府干預(yù)的偏差或引起外部不經(jīng)濟(jì)性，以減少違法和尋租現(xiàn)象，提高宏觀調(diào)控實(shí)施的效力；加強(qiáng)公眾參與城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃范圍與方式的建設(shè)，在強(qiáng)化公眾參與的民主決策基礎(chǔ)上賦予規(guī)劃法律效力。