章友德

溫家寶總理曾在與網(wǎng)民的對話中說，為什么在應(yīng)對金融危機這樣重要的時候，群眾卻十分關(guān)注反腐敗?我以為，經(jīng)濟發(fā)展、社會公平和政府廉潔是支撐一個社會穩(wěn)定的三個頂梁柱。而在這三者當(dāng)中，政府廉潔尤為重要。從預(yù)防和懲治腐敗的實踐要求看，推進包括財產(chǎn)申報在內(nèi)的制度建設(shè)，必須要從鞏固執(zhí)政黨的合法性地位，建設(shè)社會主義和諧社會的高度來加以認識。

阿勒泰的事件引起巨大反響

新疆阿勒泰注定要寫進中國反腐敗制度建設(shè)的歷史中，2008年5月，阿勒泰紀檢部門出臺了《關(guān)于縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定(試行)》，宣布從2009年1月1日起，該地區(qū)將在全國率先實行官員財產(chǎn)申報公示制度。從2009年1月1日起，新疆阿勒泰地區(qū)縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部首次財產(chǎn)申報工作正式實施。首次公開的千余名官員財產(chǎn)申報，其中縣(處)級干部申報率為98.97％，科級干部申報率為100％。阿勒泰官員財產(chǎn)申報，受到了各界的普遍關(guān)注，使這個地廣人稀的邊遠地區(qū)成為輿論關(guān)注的焦點。有媒體稱其是“尖刀刺向了腐敗的心臟”。2009年初，中紀委副書記、監(jiān)察部部長馬馼對媒體表示，中紀委正在關(guān)注阿勒泰的試點。在2009年全國兩會上，全國人大代表、中紀委副書記何勇再次表示，中紀委正在想辦法制定官員財產(chǎn)公示的有關(guān)條例或者規(guī)定；新疆阿勒泰的試點經(jīng)驗，將是重要的參考。不過它只是一個地區(qū)，如果要在全國推進這件事情，肯定還有很多需要再完善的地方。

與發(fā)達國家精細的申報制度相比，阿勒泰推出的申報制度確實還只是初步的，公眾所關(guān)心的許多問題仍然很不透明。例如，主要公示申報人的收入和收禮情況，而申報人的汽車、住房等動產(chǎn)、不動產(chǎn)，購買股票、證券等理財產(chǎn)品，由遺產(chǎn)繼承、贈與等形式獲得的財產(chǎn)，債權(quán)債務(wù)以及個人銀行存款等內(nèi)容，列為秘密申報范疇不予公開，同時，上千名官員沒有一人申報收禮的情況，明顯不符合實情。阿勒泰官員申報的不透明，招來輿論的如潮批評。一些痛恨腐敗的人士將阿勒泰這次“吃螃蟹”行動批成“作秀”。盡管疑問不斷，阿勒泰“陽光法案”的付諸實施仍被評價為中國有史以來首次將縣(處)級官員的“家底”公布于眾的嘗試。

官員財產(chǎn)公示的今與昔

早在1987年，全國人大有關(guān)負責(zé)人就提出：“一些國家規(guī)定的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報財產(chǎn)收入，我國對國家工作人員是否建立申報財產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！?988年我國起草了關(guān)于國家行政工作人員報告財產(chǎn)和收入的規(guī)定草案；自1994年起，有關(guān)《財產(chǎn)收入申報法》就已列入全國人大常委會立法項目；1995年中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》；2001年6月中共中央頒布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，但上述“規(guī)定”距離全面建立官員財產(chǎn)公開制度仍有差距，需要進一步完善。在2005年的全國兩會上，人大代表王全杰提出了《建立官員個人資產(chǎn)申報制度》議案，引起了廣泛關(guān)注。2009年全國兩會前，王全杰再次在博客上發(fā)表了“吁請十一屆全國人大代表再提官員財產(chǎn)公示議案——給十一屆全國人大代表的一封信”的文章。二十多年來，幾乎每年的“兩會”上都有代表、委員呼吁人大制定財產(chǎn)申報法。面對社會各界要求盡快制定官員財產(chǎn)申報與公開法律的要求，立法機關(guān)的回應(yīng)是，“目前制定這一法律的時機尚不成熟”。但什么才是立法的成熟時機，并沒有權(quán)威性的解釋。

1995年以來實施的“縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定”，其內(nèi)容是只報個人收入，不報家庭財產(chǎn)；只報勞務(wù)收入，不報非勞務(wù)收入；只在內(nèi)部向人事部門報告，不向社會公布。因此實施十多年來，并沒有使中國的反腐敗制度性建設(shè)邁出實質(zhì)性的一步。如何讓領(lǐng)導(dǎo)干部將自己及其配偶和子女的財產(chǎn)展示在陽光下，接受人民的有效監(jiān)督，是從源頭上預(yù)防腐敗的重要內(nèi)容。阿勒泰敢于走出這勇敢的第一步，并將公示內(nèi)容由“收入”擴大為“財產(chǎn)”，被輿論稱為“破冰之舉”。但為什么這一創(chuàng)新制度實踐首先從阿勒泰這個市場經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)開始?這或許與這一地區(qū)的政治生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)?！斑@里地方財力有限，相對而言權(quán)錢交易的腐敗要少一些，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的收入就是工資，所以我們這里不怕陽光，不怕公開財產(chǎn)。”

關(guān)于官員財產(chǎn)申報公開的立法遲遲未能推出，與許多因素密切相關(guān)，一份關(guān)于建立官員財產(chǎn)申報制度的調(diào)查表明：97％的官員對“官員財產(chǎn)申報”持反對意見，這或許是官員財產(chǎn)申報難以進入立法程序的主要原因。很多現(xiàn)實的問題，比如如何有效監(jiān)督官員財產(chǎn)申報是否屬實，官員合法財產(chǎn)如何界定等都沒有得到有效的解決。我國與財產(chǎn)流動相關(guān)的登記制度和監(jiān)管制度不完善，大量的財產(chǎn)流動處于不受監(jiān)控的狀態(tài)。而在國外，絕大多數(shù)交易都是通過信用卡完成，金融信用體系可以發(fā)揮監(jiān)控作用，加之其相對完善的司法監(jiān)督、新聞監(jiān)督，基本可以達到對官員財產(chǎn)的掌握，但這正是我國反腐監(jiān)督的軟肋。

中國在1995年和2001年，先后發(fā)布了兩份官員收入申報的相關(guān)規(guī)定，但制度設(shè)計上的先天不足，對于申報對象、申報范圍界定過窄等種種先天缺陷，以及執(zhí)行中的變形走樣，加上缺乏后續(xù)審計、稽核等公正、獨立、權(quán)威的制約措施，致使財產(chǎn)申報制度難以發(fā)揮應(yīng)有作用，官員收入申報制度有名無實，成效甚微，即使廣受關(guān)注的阿勒泰的“破冰”之旅，也由于秘密申報、有限申報、收禮零申報、財產(chǎn)申報成“合法財產(chǎn)申報”等問題受到嚴重的質(zhì)疑?！艾F(xiàn)在的關(guān)鍵，是我們有沒有破釜沉舟、排除阻力、真正推進反腐敗進程的決心和魄力”。

人心所向眾望所歸

早在230多前，瑞典就制定了被稱為“陽光法案”的“公職人員家庭財產(chǎn)申報制度”。1883年，英國議會通過了《凈化選舉，防止腐敗法》，這是世界上第一部有關(guān)財產(chǎn)申報的法律。此后，美國等國都相繼實施了財產(chǎn)申報制度。制定“公職人員財產(chǎn)申報公布法”，已經(jīng)成為國際慣例，其中有經(jīng)濟發(fā)達國家，也有經(jīng)濟不發(fā)達國家。國外的申報制度除了初任申報、日常申報和離職申報，還堅持全部、真實、公開的原則。美國相關(guān)法律中，規(guī)定了嚴厲的處罰措施：對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，各單位可對當(dāng)事人直接進行處罰。

沒有監(jiān)督的權(quán)力，往往容易產(chǎn)生腐敗，近年來，中國不斷加大反腐力度。2008年各級紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案128516件，133951人受到黨紀政紀處分。盡管反腐力度不斷加大，但反腐的形勢卻未見好轉(zhuǎn)，如何提高反腐敗的效果，“官員財產(chǎn)申報和公示”成為重要的制度安排。而實行官員財產(chǎn)申報制度，就要引進監(jiān)督機制。2008年兩會前夕，國家統(tǒng)計局原局長李成瑞、北大教授鞏獻田等一批退休官員和學(xué)者，給全國人大等提交建議，呼吁盡快制定《縣處級以上公職人員財產(chǎn)申報公布法》。在2008年“兩會”期間，一項網(wǎng)上調(diào)查顯示，對于當(dāng)前反腐倡廉工作，90.1％的人認為有必要實行領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公示制度。2008年5月1日，《政府信息公開條例》正式實施。該條例實施后，在一項關(guān)于“公眾最希望政府公開的信息是什么”的調(diào)查中，有77.5％的人選擇了“官員財產(chǎn)情況”。2009年全國兩會召開前，由數(shù)百萬網(wǎng)民總結(jié)出“六大期盼”，反腐倡廉名列其中。新華網(wǎng)與中國政府網(wǎng)針對兩會聯(lián)合推出的大型網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，“反腐倡廉”超過“應(yīng)對金融危機”成為網(wǎng)友關(guān)注的最大熱點話題。在2009年全國兩會上，人大代表、重慶律師協(xié)會副會長韓德云第四次提交了“公務(wù)員財產(chǎn)申報法”議案。一系列議案和民意調(diào)查表明，進行反腐敗的制度設(shè)計和安排，規(guī)范行政權(quán)的活動，將公權(quán)力的行使置于公眾監(jiān)督之下，已是民心所向，眾望所歸。我國的制度反腐敗時機已經(jīng)成熟。

官員財產(chǎn)申報是反腐敗的核心環(huán)節(jié)。構(gòu)建預(yù)防腐敗體系是一項系統(tǒng)的工程，我國的財產(chǎn)申報制度應(yīng)盡快從秘密申報發(fā)展到公開申報、從區(qū)域試點到全國推行，阿勒泰地區(qū)的實踐只是我國走向全面公開官員財產(chǎn)制度的第一步。政府信息化建設(shè)的加快也為我們實現(xiàn)反腐敗的制度建設(shè)創(chuàng)造了良好的條件。但關(guān)鍵還在于我們要有推動反腐敗制度建設(shè)的緊迫感。只有實現(xiàn)政務(wù)公開等一系列改革，社會公眾才可能積極有效地參與公共生活之中，才能對政府實施有效的監(jiān)督。反腐倡廉的制度建設(shè)事關(guān)執(zhí)政黨的事業(yè)興亡成敗，事關(guān)民心所向。在我國建立官員財產(chǎn)公開制度，不僅是我國面對經(jīng)濟危機的應(yīng)對之策，更是中國建設(shè)社會主義和諧社會，完善民主政治體制的需要，也是建立法治國家的必然要求。

一系列腐敗個案表明，財產(chǎn)申報和公開等的制度缺失，容易誘發(fā)腐敗分子的僥幸心理。只有把監(jiān)督權(quán)真正地交給群眾，腐敗分子才無處藏身。要減少腐敗，既要靠社會主義民主法律制度的建立與完善，也要靠市場經(jīng)濟體制的建立與完善。轉(zhuǎn)變政府權(quán)力，充分發(fā)揮市場對生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性配置作用，尊重公眾知情權(quán)，保證公眾的監(jiān)督權(quán)，把官員的財產(chǎn)置于陽光下，公眾才能對官員的行為進行有效監(jiān)督，執(zhí)政黨才能真正做到取信于民，實現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。從預(yù)防和懲治腐敗的實踐要求看，推進包括財產(chǎn)申報在內(nèi)的制度建設(shè)，必須要從鞏固執(zhí)政黨的合法性地位，建設(shè)社會主義和諧社會的高度來加以認識。

編輯：董曉葡