章友德

溫家寶總理曾在與網(wǎng)民的對(duì)話中說(shuō)，為什么在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)這樣重要的時(shí)候，群眾卻十分關(guān)注反腐敗?我以為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平和政府廉潔是支撐一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的三個(gè)頂梁柱。而在這三者當(dāng)中，政府廉潔尤為重要。從預(yù)防和懲治腐敗的實(shí)踐要求看，推進(jìn)包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)在內(nèi)的制度建設(shè)，必須要從鞏固執(zhí)政黨的合法性地位，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度來(lái)加以認(rèn)識(shí)。

阿勒泰的事件引起巨大反響

新疆阿勒泰注定要寫進(jìn)中國(guó)反腐敗制度建設(shè)的歷史中，2008年5月，阿勒泰紀(jì)檢部門出臺(tái)了《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》，宣布從2009年1月1日起，該地區(qū)將在全國(guó)率先實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度。從2009年1月1日起，新疆阿勒泰地區(qū)縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部首次財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作正式實(shí)施。首次公開(kāi)的千余名官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，其中縣(處)級(jí)干部申報(bào)率為98.97％，科級(jí)干部申報(bào)率為100％。阿勒泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)，受到了各界的普遍關(guān)注，使這個(gè)地廣人稀的邊遠(yuǎn)地區(qū)成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。有媒體稱其是“尖刀刺向了腐敗的心臟”。2009年初，中紀(jì)委副書(shū)記、監(jiān)察部部長(zhǎng)馬馼對(duì)媒體表示，中紀(jì)委正在關(guān)注阿勒泰的試點(diǎn)。在2009年全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、中紀(jì)委副書(shū)記何勇再次表示，中紀(jì)委正在想辦法制定官員財(cái)產(chǎn)公示的有關(guān)條例或者規(guī)定；新疆阿勒泰的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將是重要的參考。不過(guò)它只是一個(gè)地區(qū)，如果要在全國(guó)推進(jìn)這件事情，肯定還有很多需要再完善的地方。

與發(fā)達(dá)國(guó)家精細(xì)的申報(bào)制度相比，阿勒泰推出的申報(bào)制度確實(shí)還只是初步的，公眾所關(guān)心的許多問(wèn)題仍然很不透明。例如，主要公示申報(bào)人的收入和收禮情況，而申報(bào)人的汽車、住房等動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)，購(gòu)買股票、證券等理財(cái)產(chǎn)品，由遺產(chǎn)繼承、贈(zèng)與等形式獲得的財(cái)產(chǎn)，債權(quán)債務(wù)以及個(gè)人銀行存款等內(nèi)容，列為秘密申報(bào)范疇不予公開(kāi)，同時(shí)，上千名官員沒(méi)有一人申報(bào)收禮的情況，明顯不符合實(shí)情。阿勒泰官員申報(bào)的不透明，招來(lái)輿論的如潮批評(píng)。一些痛恨腐敗的人士將阿勒泰這次“吃螃蟹”行動(dòng)批成“作秀”。盡管疑問(wèn)不斷，阿勒泰“陽(yáng)光法案”的付諸實(shí)施仍被評(píng)價(jià)為中國(guó)有史以來(lái)首次將縣(處)級(jí)官員的“家底”公布于眾的嘗試。

官員財(cái)產(chǎn)公示的今與昔

早在1987年，全國(guó)人大有關(guān)負(fù)責(zé)人就提出：“一些國(guó)家規(guī)定的公務(wù)員應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)收入，我國(guó)對(duì)國(guó)家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問(wèn)題，需在其他有關(guān)法律中研究解決?！?988年我國(guó)起草了關(guān)于國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案；自1994年起，有關(guān)《財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法》就已列入全國(guó)人大常委會(huì)立法項(xiàng)目；1995年中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》；2001年6月中共中央頒布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》，但上述“規(guī)定”距離全面建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度仍有差距，需要進(jìn)一步完善。在2005年的全國(guó)兩會(huì)上，人大代表王全杰提出了《建立官員個(gè)人資產(chǎn)申報(bào)制度》議案，引起了廣泛關(guān)注。2009年全國(guó)兩會(huì)前，王全杰再次在博客上發(fā)表了“吁請(qǐng)十一屆全國(guó)人大代表再提官員財(cái)產(chǎn)公示議案——給十一屆全國(guó)人大代表的一封信”的文章。二十多年來(lái)，幾乎每年的“兩會(huì)”上都有代表、委員呼吁人大制定財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。面對(duì)社會(huì)各界要求盡快制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公開(kāi)法律的要求，立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)是，“目前制定這一法律的時(shí)機(jī)尚不成熟”。但什么才是立法的成熟時(shí)機(jī)，并沒(méi)有權(quán)威性的解釋。

1995年以來(lái)實(shí)施的“縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定”，其內(nèi)容是只報(bào)個(gè)人收入，不報(bào)家庭財(cái)產(chǎn)；只報(bào)勞務(wù)收入，不報(bào)非勞務(wù)收入；只在內(nèi)部向人事部門報(bào)告，不向社會(huì)公布。因此實(shí)施十多年來(lái)，并沒(méi)有使中國(guó)的反腐敗制度性建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性的一步。如何讓領(lǐng)導(dǎo)干部將自己及其配偶和子女的財(cái)產(chǎn)展示在陽(yáng)光下，接受人民的有效監(jiān)督，是從源頭上預(yù)防腐敗的重要內(nèi)容。阿勒泰敢于走出這勇敢的第一步，并將公示內(nèi)容由“收入”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)”，被輿論稱為“破冰之舉”。但為什么這一創(chuàng)新制度實(shí)踐首先從阿勒泰這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)始?這或許與這一地區(qū)的政治生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)?！斑@里地方財(cái)力有限，相對(duì)而言權(quán)錢交易的腐敗要少一些，多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的收入就是工資，所以我們這里不怕陽(yáng)光，不怕公開(kāi)財(cái)產(chǎn)?！?/p>

關(guān)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開(kāi)的立法遲遲未能推出，與許多因素密切相關(guān)，一份關(guān)于建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的調(diào)查表明：97％的官員對(duì)“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”持反對(duì)意見(jiàn)，這或許是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)難以進(jìn)入立法程序的主要原因。很多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，比如如何有效監(jiān)督官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否屬實(shí)，官員合法財(cái)產(chǎn)如何界定等都沒(méi)有得到有效的解決。我國(guó)與財(cái)產(chǎn)流動(dòng)相關(guān)的登記制度和監(jiān)管制度不完善，大量的財(cái)產(chǎn)流動(dòng)處于不受監(jiān)控的狀態(tài)。而在國(guó)外，絕大多數(shù)交易都是通過(guò)信用卡完成，金融信用體系可以發(fā)揮監(jiān)控作用，加之其相對(duì)完善的司法監(jiān)督、新聞監(jiān)督，基本可以達(dá)到對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的掌握，但這正是我國(guó)反腐監(jiān)督的軟肋。

中國(guó)在1995年和2001年，先后發(fā)布了兩份官員收入申報(bào)的相關(guān)規(guī)定，但制度設(shè)計(jì)上的先天不足，對(duì)于申報(bào)對(duì)象、申報(bào)范圍界定過(guò)窄等種種先天缺陷，以及執(zhí)行中的變形走樣，加上缺乏后續(xù)審計(jì)、稽核等公正、獨(dú)立、權(quán)威的制約措施，致使財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度難以發(fā)揮應(yīng)有作用，官員收入申報(bào)制度有名無(wú)實(shí)，成效甚微，即使廣受關(guān)注的阿勒泰的“破冰”之旅，也由于秘密申報(bào)、有限申報(bào)、收禮零申報(bào)、財(cái)產(chǎn)申報(bào)成“合法財(cái)產(chǎn)申報(bào)”等問(wèn)題受到嚴(yán)重的質(zhì)疑?！艾F(xiàn)在的關(guān)鍵，是我們有沒(méi)有破釜沉舟、排除阻力、真正推進(jìn)反腐敗進(jìn)程的決心和魄力”。

人心所向眾望所歸

早在230多前，瑞典就制定了被稱為“陽(yáng)光法案”的“公職人員家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”。1883年，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《凈化選舉，防止腐敗法》，這是世界上第一部有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。此后，美國(guó)等國(guó)都相繼實(shí)施了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。制定“公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公布法”，已經(jīng)成為國(guó)際慣例，其中有經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，也有經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)國(guó)家。國(guó)外的申報(bào)制度除了初任申報(bào)、日常申報(bào)和離職申報(bào)，還堅(jiān)持全部、真實(shí)、公開(kāi)的原則。美國(guó)相關(guān)法律中，規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施：對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無(wú)故拖延申報(bào)者，各單位可對(duì)當(dāng)事人直接進(jìn)行處罰。

沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力，往往容易產(chǎn)生腐敗，近年來(lái)，中國(guó)不斷加大反腐力度。2008年各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案128516件，133951人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。盡管反腐力度不斷加大，但反腐的形勢(shì)卻未見(jiàn)好轉(zhuǎn)，如何提高反腐敗的效果，“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示”成為重要的制度安排。而實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，就要引進(jìn)監(jiān)督機(jī)制。2008年兩會(huì)前夕，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原局長(zhǎng)李成瑞、北大教授鞏獻(xiàn)田等一批退休官員和學(xué)者，給全國(guó)人大等提交建議，呼吁盡快制定《縣處級(jí)以上公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公布法》。在2008年“兩會(huì)”期間，一項(xiàng)網(wǎng)上調(diào)查顯示，對(duì)于當(dāng)前反腐倡廉工作，90.1％的人認(rèn)為有必要實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示制度。2008年5月1日，《政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施。該條例實(shí)施后，在一項(xiàng)關(guān)于“公眾最希望政府公開(kāi)的信息是什么”的調(diào)查中，有77.5％的人選擇了“官員財(cái)產(chǎn)情況”。2009年全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)前，由數(shù)百萬(wàn)網(wǎng)民總結(jié)出“六大期盼”，反腐倡廉名列其中。新華網(wǎng)與中國(guó)政府網(wǎng)針對(duì)兩會(huì)聯(lián)合推出的大型網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，“反腐倡廉”超過(guò)“應(yīng)對(duì)金融危機(jī)”成為網(wǎng)友關(guān)注的最大熱點(diǎn)話題。在2009年全國(guó)兩會(huì)上，人大代表、重慶律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)韓德云第四次提交了“公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法”議案。一系列議案和民意調(diào)查表明，進(jìn)行反腐敗的制度設(shè)計(jì)和安排，規(guī)范行政權(quán)的活動(dòng)，將公權(quán)力的行使置于公眾監(jiān)督之下，已是民心所向，眾望所歸。我國(guó)的制度反腐敗時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是反腐敗的核心環(huán)節(jié)。構(gòu)建預(yù)防腐敗體系是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)盡快從秘密申報(bào)發(fā)展到公開(kāi)申報(bào)、從區(qū)域試點(diǎn)到全國(guó)推行，阿勒泰地區(qū)的實(shí)踐只是我國(guó)走向全面公開(kāi)官員財(cái)產(chǎn)制度的第一步。政府信息化建設(shè)的加快也為我們實(shí)現(xiàn)反腐敗的制度建設(shè)創(chuàng)造了良好的條件。但關(guān)鍵還在于我們要有推動(dòng)反腐敗制度建設(shè)的緊迫感。只有實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)等一系列改革，社會(huì)公眾才可能積極有效地參與公共生活之中，才能對(duì)政府實(shí)施有效的監(jiān)督。反腐倡廉的制度建設(shè)事關(guān)執(zhí)政黨的事業(yè)興亡成敗，事關(guān)民心所向。在我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，不僅是我國(guó)面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)之策，更是中國(guó)建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)，完善民主政治體制的需要，也是建立法治國(guó)家的必然要求。

一系列腐敗個(gè)案表明，財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)等的制度缺失，容易誘發(fā)腐敗分子的僥幸心理。只有把監(jiān)督權(quán)真正地交給群眾，腐敗分子才無(wú)處藏身。要減少腐敗，既要靠社會(huì)主義民主法律制度的建立與完善，也要靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善。轉(zhuǎn)變政府權(quán)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)生產(chǎn)要素的基礎(chǔ)性配置作用，尊重公眾知情權(quán)，保證公眾的監(jiān)督權(quán)，把官員的財(cái)產(chǎn)置于陽(yáng)光下，公眾才能對(duì)官員的行為進(jìn)行有效監(jiān)督，執(zhí)政黨才能真正做到取信于民，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。從預(yù)防和懲治腐敗的實(shí)踐要求看，推進(jìn)包括財(cái)產(chǎn)申報(bào)在內(nèi)的制度建設(shè)，必須要從鞏固執(zhí)政黨的合法性地位，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度來(lái)加以認(rèn)識(shí)。

編輯：董曉葡