汪　偉

如果上海的新政推進(jìn)一步，規(guī)定持就業(yè)經(jīng)商類居住證的常住人口在10年或者15年后可以轉(zhuǎn)為上海戶籍，就可以稱作真正意義上的“戶籍制度改革”。

雖然被媒體高調(diào)宣布為“戶籍新政”，新政策帶來的喧鬧和欣喜很快就過去了。等待了很久的人們發(fā)現(xiàn)，落戶上海的門檻還是有些高：累計(jì)居?。纺辍⒗U納社保７年、所得稅繳稅記錄、中級以上職稱且沒有不良記錄。這些條件必須同時具備。440萬持居住證生活在上海的人們中，能夠攀上這道門檻的人，有多少人呢？

上海居住證分成人才、經(jīng)商就業(yè)和投靠親友三類。轉(zhuǎn)戶籍條件出臺后，專家普遍認(rèn)為，這道落戶的“窄門”幾乎專門是為那些持“人才類居住證”的常住人口貼身定做的。據(jù)上海市人事局公布資料，2007年上海市人才居住證共發(fā)證131517人（包括新辦和續(xù)辦），加上少數(shù)持有3年期和5年期人才居住證的人士，這類人士的總數(shù)不超過20萬人。也就是說，只有4％左右的居住證持有者可能入圍轉(zhuǎn)戶籍。

“新政”的目標(biāo)之一是 “變指標(biāo)管理為條件管理”，但上海仍將對每年入籍人口實(shí)施“總量控制”，入圍的人們只能“排隊(duì)輪候”，何時最終入籍，仍然取決于每年指標(biāo)的多少。

皆大歡喜的局面雖然沒有出現(xiàn)，上海的一小步仍然得到了本地學(xué)者的首肯。上海社科院人力資源研究中心主任王振表示，明確了落戶條件，就打開了一條公開的通道，人們將有明確而穩(wěn)定的預(yù)期。對那些重視上海戶口而只能拿到居住證的人——尤其是每年數(shù)以萬計(jì)的大學(xué)畢業(yè)生，新政尤其有吸引力。長期而言，對穩(wěn)定和吸引人才，也將不無助益。

上海的難題

用“指標(biāo)管理、總量控制”來形容當(dāng)前上海的戶籍制度，可謂最恰當(dāng)不過。然而，這個事實(shí)并非由來如此。連續(xù)不斷的移民曾經(jīng)是這個城市成長的最大動力。上海開埠之前，僅有人口20萬余，開埠和戰(zhàn)亂導(dǎo)致人口急劇膨脹，至1910年，僅生活在這里的中國人就已經(jīng)突破100萬。這個人口急速膨脹的過程一直延續(xù)至1949年。這一年，上?？?cè)丝诮咏?03萬,成為中國第一大城市。

出生地統(tǒng)計(jì)能夠顯示移民城市的特色。上海社科院副院長左學(xué)金說，到1947年為止，85％以上的上海人出生在外省市。移民源源不斷進(jìn)入上海，流動不僅是地域性的，也讓那些能力出眾者有機(jī)會躋身更高的社會階層。只有從生存競爭中勝出，才能在城市中站穩(wěn)腳跟。這保證了上海歷史上持續(xù)的經(jīng)濟(jì)活力。

所謂的戶籍制度是1949年之后的10年時間里陸續(xù)成形的。這并非什么地方特色，而是中央政府源源不斷出臺的政治經(jīng)濟(jì)方針中最深謀遠(yuǎn)慮的政策之一。1951年，中國統(tǒng)一了城市戶口管理制度；1955年，規(guī)定在全國范圍內(nèi)進(jìn)行戶口登記，1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，公布了常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度，由此確立起來的是城鄉(xiāng)二元的社會管理體系。

1949到1958年的這10年成了人口流動最后的狂歡，上海凈增人口247萬人以上，加之江蘇省10個縣于1958年劃歸上海，全市人口在1959年突破了1000萬。自由流動和人口激增的歷史至此戛然而止。在此后３０年里，上海只經(jīng)歷了一次人口激增的時期。由于知青回遷和生育高峰等因素，上海人口在1980年代中期攀至1200萬以上?！爸笜?biāo)控制”成了大城市里延續(xù)至今的通行做法。1958年到1988年這30年里，上海每年新增的戶口指標(biāo)不到１萬人。對一個千萬人口的城市而言，這個數(shù)字顯得微不足道。1988年之后又過了20年，到2008年底，上海共有戶籍人口1371.04萬人。

為了吸引投資和拉動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，上海曾于1994年出臺過“藍(lán)印戶口”制度。當(dāng)時規(guī)定，投資達(dá)到一定數(shù)額，或者在上海購買住房的外地人，可以到上海落戶，“排隊(duì)輪候”成為上海居民，但戶口本上加蓋的是藍(lán)色印章，以此與其他“正宗”戶籍人口相區(qū)別。這一政策的吸引力一定超出了決策者的期望，希望通過買房或者辦廠取得上海戶口的人絡(luò)繹不絕，以至于對“指標(biāo)控制”形成了沖擊。藍(lán)印戶口政策很快就在實(shí)際上停止了辦理，并于2002年被居住證制度所取代。藍(lán)印戶口政策留下了一個歷史遺留問題。大量持有此類戶口的居民遲遲得不到落戶指標(biāo)，不能轉(zhuǎn)成紅印戶口。

封閉的戶籍制度帶來了諸多社會問題，首當(dāng)其沖的是上海社保。戶籍人口長期負(fù)增長和人均壽命上升，使得60歲以上的老人超過了戶籍人口總數(shù)的20％，支取社保人口增加而繳費(fèi)人口減少，上海將長期面對社保經(jīng)費(fèi)不足的考驗(yàn)。

上海市委書記俞正聲在上?！皟蓵逼陂g透露，2008年上海的社?；饑?yán)重穿底，超過17％的財(cái)政資金被用于補(bǔ)貼社保開支，總數(shù)達(dá)到170億元以上。

如果不引入年輕人口以改變年齡結(jié)構(gòu)，上海將長期受困于老齡化，60歲以上人口將于2030年增加到500萬之多。屆時上海老齡化程度將超過日本，社保透支的情況也將“越來越嚴(yán)重”。

放寬外來人口落戶的限制，將有利于老邁的城市年輕化，并緩解社保窘境。沒有上海戶籍的600萬人常住人口中，80%以上年齡不足39歲，這與本地人口老化恰成對比。他們繳納的社保費(fèi)用將大大充實(shí)上海的社?；稹?/p>

當(dāng)然，外地人已經(jīng)在為上海社保做貢獻(xiàn)。上海要求企業(yè)為持有居住證的員工繳納社會保險(xiǎn)，其中包括養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)三部分。但即便他們在上海工作到退休年齡，也不能在上海領(lǐng)取社保養(yǎng)老金。法律規(guī)定，養(yǎng)老金只能在戶籍所在地領(lǐng)取。當(dāng)他們離開上海的時候，可以帶走個人賬戶中的全部養(yǎng)老金（占工資總額8％）和少量統(tǒng)籌部分（占工資總額3％），占工資19％的社會統(tǒng)籌部分是貢獻(xiàn)給上海的。

人們對這種制度設(shè)計(jì)議論紛紛，但解決的前景卻遙遙無期。上海的新政囿于受益面狹窄，目前看來既不能真正緩解人口老齡化的難題，也不能使現(xiàn)行制度公平化邁出大步。歸根結(jié)底，上海社科院副院長左學(xué)金說，繞開中國的戶籍制度進(jìn)行的改革，要走的路還很遠(yuǎn)很遠(yuǎn)。440萬居住證持有者面對的種種待遇，僅僅是不公平的中國戶籍制度的一個縮影罷了。

戶籍難題

實(shí)行了50多年的戶籍制度，根本特征是限制人口流動，尤其限制農(nóng)村人口流入城市。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，人口是重要的生產(chǎn)資料，對人口的管理看上去是出于經(jīng)濟(jì)上的考慮?！懊ち鳌币辉~——即“盲目流入城市”的簡稱——早在1952年就已經(jīng)被發(fā)明出來，后來被用于專指那些自行到城市尋找工作機(jī)會的農(nóng)村人口。從1950年代早期開始，中央政府就出臺了密集的政令，對人口流動尤其是“盲流”嚴(yán)加管制。1957年后，管制措施日趨嚴(yán)厲。包括公安、鐵路、民政、交通、商業(yè)、糧食、監(jiān)察等部門被動員起來，“全面負(fù)責(zé)制止‘盲流工作”，嚴(yán)令禁止城市用人單位從農(nóng)民人口中招工，不準(zhǔn)向“盲流”供應(yīng)糧食，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，即遣返原籍。不允許農(nóng)村人口在城市乞討也赫然見諸公文，更不要說讓他們?nèi)〉贸鞘袘艏恕?/p>

其間，由于工業(yè)部門的“大躍進(jìn)”引起勞動力不足，1950年代末從農(nóng)村招收了不少人口進(jìn)城務(wù)工，但隨著“大躍進(jìn)”的挫折和隨之而來的饑荒，新增加的城市人口又大量被疏散回農(nóng)村。在持續(xù)數(shù)年的饑餓時期，即便是逃荒引起的人口流動，也受到嚴(yán)格的限制。從某種程度上來說，這使得戶籍制度超越了其經(jīng)濟(jì)屬性，變成一種維持社會穩(wěn)定的需要。

戶口與配給制捆綁，加劇了戶籍制度的保守性。 城市里從1952年開始實(shí)施糧食配給制，此后配給制的范圍又陸續(xù)擴(kuò)大，到1970年代，幾乎所有的生活物資和工作機(jī)會都有賴配給。在物資匱乏的時候，沒有配給、沒有工作就意味著無法生存。這成了維持戶籍制度的最有力的工具。

由于控制人口流動的目的之一是推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，后者在1970年代末被改革開放政策打破的時候，人口才重新開始了流動。法律并沒有調(diào)整，這使政府獲得主動，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要外來勞動力，受益于“盲流”創(chuàng)造的GDP的官員可以對其存在視而不見，如果治安惡化需要收緊管理，支撐戶籍制度的種種法律仍然是懲罰“盲流”的直接依據(jù)。這種中國特色的彈性制度帶來的惡果，在2003年的“孫志剛事件”中表現(xiàn)得淋漓盡致。

在長達(dá)數(shù)十年的歷史里，城市的排斥和“收容遣送”，是“盲流”必須面對的共同命運(yùn)。專門針對“非法”遷徙而實(shí)施的懲戒措施具有殘酷而堅(jiān)韌的生命力，直到2003年，收容遣送才被廢除。但更高層次的戶籍制度， 20多年來雖然不時有改革的呼吁，但總是無法真正推行。

戶籍不再和物資配給捆綁在一起，轉(zhuǎn)而和社會保障與公共服務(wù)捆綁。中國的農(nóng)民缺乏養(yǎng)老保障，人均公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)低下，而各地城市人口享有水平不一的社會保障和公共服務(wù)，這不僅阻礙農(nóng)村人口進(jìn)入城市，也妨礙了人口在不同城市之間的流動，還給了較發(fā)達(dá)地區(qū)的城市政府一個理由，使它們可以拒絕開放戶籍。

人力資源和社會保障部最近表示，在本屆政府任期內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)將實(shí)行全國統(tǒng)籌。也就是說，參保人將擁有自己的固定養(yǎng)老金賬戶，個人賬戶內(nèi)的養(yǎng)老金和一部分統(tǒng)籌資金（占工資12％），將隨著參保人的流動而轉(zhuǎn)移。這也許能稍微緩解城市政府的擔(dān)心。但即便社保全國統(tǒng)籌、自由轉(zhuǎn)續(xù)，甚至將福利從戶口上剝離，恐怕仍然難以打消城市政府對人口增加的恐懼。人口增加之后，需要更多的公共服務(wù)和工作崗位，政府擔(dān)心的這會帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)和治安問題。

改革的難度也許被高估了

多年以來，戶籍制度改革從沒有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。1990年代初，由于基層財(cái)政困窘，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛出售城鎮(zhèn)戶口指標(biāo)來籌集資金。這有黑色幽默的一幕被部分研究人士戲稱為“唯一一次真正像樣的戶籍制度改革”。但笑話不會帶來任何真正的進(jìn)步。實(shí)際上，買戶口的人后來遇到了大麻煩。很多人發(fā)現(xiàn)自己既無法享受城鎮(zhèn)居民的福利，也喪失了原有的土地。這種行為最后被叫停。一部分買來的戶口得不到承認(rèn)，很多人重新變?yōu)檗r(nóng)民，但買戶口的錢始終沒有退還給他們。

在左學(xué)金這樣的學(xué)者看來，改革的目的是讓戶籍制度將成為單純的人口登記手段，而中國人最終可以在中國自由遷徙。到目前為止，這始終只是學(xué)者的愿景。

戶籍制度仍將中國人一分為二。他擔(dān)心這會帶來更大的麻煩。

如果農(nóng)民教育不足、收入增加緩慢，中國的內(nèi)需和產(chǎn)業(yè)升級都會有問題。封閉運(yùn)行的城市則不得不面對嚴(yán)重的養(yǎng)老危機(jī)。從經(jīng)濟(jì)的角度而言，一個把年輕勞動力排除在外的養(yǎng)老制度會變成財(cái)政黑洞，因此是不可能持續(xù)的。

盡管內(nèi)需不足的危機(jī)已經(jīng)迫近，而養(yǎng)老危機(jī)也日益嚴(yán)重，但對1.4億常年在城市里生活、工作和納稅的中國農(nóng)民來說，城市的門檻仍然高得難以想象。

左學(xué)金認(rèn)為，城市首先應(yīng)該為那些在當(dāng)?shù)丶{稅的常住人口提供平等的公共服務(wù)和福利。但這需要各級政府有更強(qiáng)烈的改革意愿。

財(cái)政的負(fù)擔(dān)也許被高估了。左學(xué)金認(rèn)為“改革就要多花錢”的想法很可能只是一種想象。中國廢除《收容遣送條例》、設(shè)立救助站的時候，很多官員擔(dān)心農(nóng)民工會擠破救助站的大門，但這種情形根本沒有發(fā)生。實(shí)際上，左學(xué)金說，移民的主體將是年富力強(qiáng)的勞動力，他們將補(bǔ)充城市的勞動力不足，使年齡結(jié)構(gòu)更年輕，為社?；鹱⑷胄卵?。城市將是改革的最大受益者。

而且，左學(xué)金說，“好的制度設(shè)計(jì)也可以避免可能會出現(xiàn)的困難”。如果上海的新政推進(jìn)一步，規(guī)定持就業(yè)經(jīng)商類居住證的常住人口在10年或者15年后可以轉(zhuǎn)為上海戶籍，就可以稱作真正意義上的“戶籍制度改革”。

這有多難呢？沒有做之前，誰也不知道?！?/p>